ской Федерации как акт прямого действия. Без практической реализации данного принципа в судебной деятельности гражданам попросту нельзя рассчитывать на эффективную защиту своих конституционных прав и свобод.
Система организационных и юридических средств защиты прав личности немыслима без разветвленной и доступной инфраструктуры правовой помощи. Однако по-прежнему на периферии государственного внимания остаются такие системы, непосредственно обеспечивающие правовую помощь гражданам, как адвокатура и нотариат. Вследствие этого в их деятельности явно обозначился опасный крен: поиск главным образом состоятельных клиентов в ущерб тем, кто не способен заплатить за услуги "по высшим ставкам".
На примере адвокатуры и нотариата можно видеть, что далеко не всякую систему можно "отпускать" в стихию рынка. Во всяком случае правовая помощь гражданам не принадлежит к таким системам. Частная адвокатская и нотариальная практика допустима и даже должна приветствоваться, но только при строгом государственном и муниципальном контроле.
Оптимальным сегодня является сосуществование и нормальная конкуренция частных и государственных (муниципальных) систем юридической помощи населению. Однако этой сфере правовой защиты граждан далеко не везде уделяется должное внимание. В Москве, например, большинство государственных нотариусов вытеснены из своих помещений частными нотариусами. Но именно государственный нотариат продолжает нести на себе основное бремя по оказанию юридических услуг людям, не имеющим большого дохода.
Не будет посягательством на реформы, если органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления установят правила, обеспечивающие доступность получения гражданами юридической помощи, и будут жестко контролировать их исполнение.
Этим, однако, не может быть исчерпана роль властных структур, особенно на региональном и местном уровнях, в обеспечении юридической помощи населению. При становлении разветвленной системы такой помощи эффективным способом обеспечения ее доступности, влияния на гражданское правосознание является, например, открытая поддержка тех общественных организаций, которые создаются специально для развития правовой информированности граждан, для оказания им содействия при восстановлении нарушенного права или законного интереса. Имеются в виду всевозможные организации по защите прав потребителей, прав ребенка, прав подследственных, экологических прав и т. п.
Органы государственной власти и местного самоуправления вполне могли бы устанавливать для таких общественных структур налоговые льготы, содействовать в обеспечении помещениями. Даже морально-психологическая поддержка бескорыстной юридической помощи населению помогла бы становлению нового правосознания и новой правовой практики.
Глава 3. Взаимодействие государственных и общественных институтов
3.1. Законотворческая деятельность
Реформы в России не могут состояться без сильного государства и надежного правопорядка. Демократическое государство и рыночная экономика допускают только один диктат - диктат права. Такой подход к законодательному процессу был заложен в первом Послании Президента Федеральному Собранию. Он должен оставаться неизменным и дальше.
В 1994 году палаты Федерального Собрания заняли подобающее по Конституции место в политической системе нашей страны. Заложенное в Конституции разделение властей не превратилось в изматывающее противостояние, и все политические институты - Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство и суды - разделили бремя ответственности за формирование правовой основы дальнейшего развития страны.
Приняты Федеральным Собранием и вступили в действие около 100 федеральных законов. Важнейшее достижение - принятие общей части Гражданского кодекса и федерального конституционного Закона о Конституционном Суде.
На практике найдены формы координации законопроектной деятельности Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства. Заработали механизмы согласования. Все это естественно, ибо демократия не сводится только к юридическим нормам. Она укореняется в политических традициях и культуре. Конституция стимулировала их развитие. И 1994 год стал годом зарождения традиций принципиально новых для отечественной политической практики.
Однако многого сделать не удалось. Несущие конструкции нового законодательства, новой государственности по-прежнему не достроены. В то же время наблюдается неравноценность законодательных инициатив. Понятно желание незамедлительно принять как можно больше новых законов. Но порой это идет в ущерб качеству. Особенно тревожит, что в законотворческий процесс все чаще вмешивается политическая конъюнктура.
Появляются многочисленные альтернативные проекты, в спешке одобряются законы, вступающие в противоречие с Конституцией, а последнее время - с Гражданским кодексом. Президент Российской Федерации был вынужден отклонить значительное число законов по причине низкого юридического качества. Такой важнейший элемент системы разделения властей, как президентское вето, из средства согласования политических интересов превращается в инструмент юридического контроля.
Главное, чего не удалось сделать в 1994 году, - это выстроить в соответствии с Конституцией общегосударственную логику правовой реформы. Как у законодателей, так и у исполнительной власти не хватило настойчивости и политической воли. Не был слышен голос представителей судебной власти.
В 1994 году законопроекты принимались в разрозненном виде, бессистемно, без элементов планирования и логики. При этом даже исполнительной властью непозволительно слабо использовались предложения первого Послания Президента Федеральному Собранию.
В 1995 году жизненно важно определить последовательность действий в сфере законодательства, продолжить отладку устойчивых, надежных механизмов взаимодействия.
Главными приоритетами субъектов законодательной инициативы должны стать предельная требовательность при подготовке законопроектов, логичность и разборчивость при отборе законов для представления в Федеральное Собрание.
Поэтому всем субъектам законодательной инициативы нужно скорректировать свои планы в соответствии с примерной программой законодательных работ, предложенной Государственной Думой. Эта программа составлена с учетом предложений Президента, Совета Федерации, Правительства и субъектов Федерации.
Следует сосредоточиться на работе над 60 важнейшими законопроектами, перечисленными в первом разделе программы Государственной Думы. Законодательные приоритеты на 1995 год:
- федеральные конституционные законы. Не все государственные институты, обеспечивающие выполнение Конституции, созданы и функционируют. Важно завершить работу над проектами избирательных законов. Крайне необходимо завершить конституционную реформу на уровне местного самоуправления;
- законы, относящиеся к экономической сфере. Прежде всего, бюджет на 1995 год и налоговое законодательство. Не менее важно реформирование банковской системы и создание правовой основы для регулирования рынка ценных бумаг. Необходимо выйти на законодательное оформление программы денежной приватизации. К числу первоочередных, без сомнения, относится и ряд законопроектов социальной сферы;
- законы по борьбе с преступностью и коррупцией, о которых много говорится. Но пока далеко не все сделано в области судебной реформы и уголовного законодательства;
- международные договоры и соглашения. Необходимо сохранить темп, набранный в прошедшем году, для упрочения места и роли России в мире, выстраивания отношений с нашими ближайшими соседями.
Чтобы выполнить стоящую перед нами задачу, придется пойти на самоограничение в законодательной инициативе. Главный резерв законотворчества - качество работы, соблюдение эффективной технологии, четкость взаимодействия.
Следует предпринять ряд практических мер для реализации законодательных приоритетов.
1. Внесение элементов системности в законотворчество. Сегодня со всей остротой встает задача подготовки и издания Свода законов Российской Федерации. В ходе такой деятельности следует восполнить пробелы в правовом регулировании, отменить устаревшие законодательные акты.
2. Регулирование законотворчества. Необходимо перекрыть поток юридически непроработанных и несогласованных законопроектов. Требуется скорейшее принятие федерального закона, который определил бы конкретные механизмы реализации конституционного права законодательной инициативы, порядок принятия федеральных законов, в том числе и конституционных.
3. Широкое применение практики пакетного принципа формирования нормативных актов, обновление действующих кодифицированных законов. Хаотичность работы с законопроектами идет по цепочке, включая всех субъектов законодательного процесса, что затрудняет общественный контроль за рассмотрением и принятием законов.
4. Координация работы на ранних стадиях подготовки проектов законов. Всем органам власти необходимо усилить организационную сторону, четко перенацелить свои структуры на координацию и взаимодействие в законопроектной работе. Что касается исполнительной власти, этот вопрос поставлен пол жесткий контроль Президента Российской Федерации. Со стороны же Федерального Собрания использованы далеко не все резервы конкретной работы с президентскими структурами и Правительством по принципиальным вопросам, требующим новых законодательных решений.
5. Усиление нагрузки на недавно созданные механизмы согласования. Теперь уже нет нужды плодить новые комиссии, иные совместные органы. Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности должна заработать в полную силу при условии взаимной ответственности за выполнение принимаемых ею рекомендаций.
Слабо используются потенциал Согласительной комиссии по реализации Договора об общественном согласии и возможности действующих в ее рамках "круглых столов". Остались нереализованными намерения Общественной палаты при Президенте Российской Федерации по предварительной общественной экспертизе важнейших законопроектов.
6. Согласование законопроектов с субъектами Российской Федерации, особенно по предметам совместного ведения России и регионов.
Год практического применения норм Конституции выявил немало проблем. Например, уже в настоящее время депутатами Государственной Думы, Совета Федерации предлагается внести около двадцати поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации. Необходимы максимальная взвешенность и глубокая проработка поправок, чтобы не дискредитировать саму идею конституционного устройства государства.
Целесообразно возложить на Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности следующие задачи:
- накопление и обобщение предложений по внесению поправок в Конституцию;
- выработка рекомендаций по решению процедурных вопросов внесения и принятия поправок.
Отработка процедуры внесения поправок в Конституцию и ее принятие Федеральным Собранием - задача 1995 года.
3.2. Становление судебной власти
Наиболее специфическая часть государственной системы защиты права - судебная власть - полноценная ветвь государственной власти. Именно она сыграла и продолжает играть ведущую роль в утверждении принципа верховенства права в современной цивилизации. Но эта специфика ни в государственном аппарате, ни в обществе до конца не осознана.
Будем откровенны. На судебную систему мы зачастую по-прежнему смотрим как на периферийный государственный институт. Забываем, что без полноценной судебной власти остальные ветви государственной власти неэффективны, а следовательно, остается неустойчивой и государственная система в целом.
Вялость судебной реформы, сохраняющиеся унизительные условия работы судов, отсутствие целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы, кадровая недостаточность судейского корпуса - все это проявления непонимания жизненной важности суда для нормальной жизни общества и государства.
Упреки можно адресовать и самому судейскому сообществу. В частности, не секрет, что далеко не все судьи готовы воспринять изменившиеся принципы права, порой проявляют при рассмотрении дел свои политические пристрастия. Но это не повод для того, чтобы откладывать действия законодательной и исполнительной власти.
И Президенту, и парламенту предстоит еще немало сделать по реализации своих конституционных полномочий для завершения формирования нормативной базы судебной системы и судейского корпуса. Но на этом их нынешняя роль по отношению к судебной системе не может считаться выполненной.
Никто не должен и не собирается посягать на независимость судебной власти. Однако нельзя впадать и в другую крайность - забывать, что при всей своей специфичности судебная система конституционно входит в единую государственную власть. Оставаясь независимыми и подчиняясь только праву, суды в то же время не могут отрешиться от стоящих перед государством в целом задач. Это, разумеется, не означает, что судебные органы должны закрывать глаза на нарушения Конституции и законодательства со стороны какой бы то ни было государственной структуры либо руководствоваться политической конъюнктурой. Речь идет о необходимости согласования общих позиций, не разрушающих дух и не нарушающих букву Конституции.
Кроме высказанной выше проблемы недостаточной ориентации на Конституцию Российской Федерации как на акт прямого действия, динамичному развитию новых общественных отношений препятствует отказ судебных инстанций обосновывать свои решения на нормативных указах Президента Российской Федерации.
Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы.
Тем более, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов.
Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно.
Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия.
В-третьих, необходимость выполнения функции гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции Российской Федерации.
Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений.
По данному вопросу общество и структуры власти также вправе ожидать соответствующих разъяснений со стороны высших судебных инстанций в целях изменения судебной практики. Одновременно будут ужесточаться процедуры в процессе представления проектов и принятия нормативных указов Президента Российской Федерации. Чтобы поднять престиж судебной власти, гарантировать ее независимость и высокий профессионализм, сделать обращение в суд понятным и доступным способом защиты права, необходимо уже в нынешнем году завершить процесс принятия законов об организации судебной деятельности, прежде всего законов о судебной системе Российской Федерации, об исполнительном производстве, о судебных приставах.
Одной правовой базой, однако, вряд ли удастся быстро помочь становлению полноценной судебной власти. Неоднократно уже говорилось, что престиж суда, судейского корпуса во многом зависит от их кадрового и материально-финансового обеспечения. Тем не менее в этой области сделано недопустимо мало.
Исполнительная власть по-прежнему в огромном долгу перед властью судебной. Оставляя ее на положении второстепенной, зависимой от благорасположения федеральных или региональных деятелей, мы по существу подрываем основы нашей государственности. Пора определенно сказать: от отсутствия эффективной судебной защиты страдают не только граждане, но и сами властные структуры, государственные деятели, должностные лица. Без авторитетного правосудия рецидивы командных методов в управлении будут постоянно воспроизводиться. Следовательно, компетенция любого государственного или муниципального органа останется незащищенной; должностные лица останутся по-прежнему беззащитными перед вышестоящими.
3.3. Государственная власть и общественные институты
Эффективность власти в демократическом государстве не в последнюю очередь зависит от качества ее взаимодействия с гражданским обществом.
В последние годы новые институты гражданского общества динамично формируются. Появилось более 2000 добровольных ассоциаций только общероссийского уровня, не говоря уже о местных инициативах. Это организации социальной защиты, благотворительные объединения, экологические движения, общественные организации в области науки, культуры и образования. Бурно идет процесс создания политических партий и движений. Трансформируются профессиональные объединения.
Обязанность государства по отношению к гражданскому обществу состоит в том, чтобы содействовать его становлению и полноценному функционированию.
Задача государственной поддержки институтов гражданского общества как инвестиций в стабильность самого демократического государства была поставлена в прошлогоднем Послании Президента Федеральному Собранию. Это цель на длительную перспективу. Продвижение к ней в истекшем году было незначительным.
В результате отсутствует практика конструктивного взаимодействия между общественными и государственными институтами. Сказывается как неэффективность государственных органов, медленно осваивающих новые функции в меняющихся условиях, так и недостаточность конструктивных усилий общественных объединений по выявлению, согласованию и цивилизованному отстаиванию своих интересов.
До сих пор нет законодательной базы, обеспечивающей реализацию конституционного права граждан на объединение. Не созданы конкретные механизмы материальной поддержки государством социально значимых общественных инициатив. Нет ясной концепции щадящей налоговой политики по отношению к общественным объединениям, прежде всего в сфере благотворительной деятельности. В то же время и сами общественные объединения не научились консолидировать свои силы, искать и находить компромиссы. В силу того в частности, до сих пор не принят закон "О политических партиях".
В 1995 году стоит задача перевода на уровень организационных и правовых технологий уже сформулированных в предыдущем послании основных направлений деятельности государства по поддержке общественных институтов. Усилия будут сосредоточены на следующем:
- изменение практики работы государственных органов в целях четкого выполнения их функций по отношению к обществу;
- содействие развитию общественных институтов, способных не только выдвигать инициативы, но и добиваться их реализации;
- налаживание надежных механизмов диалога между общественными и государственными структурами.
Важно поддержать развитие добровольных объединений граждан, прежде всего законодательно.
Базовым является проект закона "Об общественных объединениях". Его концепция строится на принципе свободы ассоциаций, принятом в международном праве. В то же время этот закон должен обеспечить действенную ответственность как самих объединений независимо от факта регистрации, так и граждан, злоупотребляющих конституционным правом на объединение.
Стабильность демократического государства строится на балансе сложившихся в обществе интересов. Используя ми