РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ПОСЛАНИЕПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О действенности государственной власти в России
Введение
Год назад Президент Российской Федерации впервые обратился к Федеральному Собранию с Посланием об основных направлениях внутренней и внешней политики. В нем были сформулированы стратегические цели развития России, поставлены задачи на 1994 год.
Какой стала Россия год спустя? Что изменилось в нашей жизни? Что удалось и чего не удалось сделать? На эти вопросы трудно дать однозначные ответы. Прошедший год можно со всеми основаниями назвать годом контрастов. Он вместил в себя подписание Договора об общественном согласии и одновременно общественное напряжение весной и в конце года, заключение договоров с республиками о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий и вооруженный мятеж в Чечне, резкое снижение инфляции летом и "черный вторник" в октябре.
Приняв первую в своей истории демократическую Конституцию, Россия не начала жизнь "с чистого листа". С нами - весь груз прошлого.
Россия переходит из одной исторической эпохи в другую со скоростью, соизмеримой с жизнью одного поколения. Высокие темпы преобразований нередко приводят к издержкам.
Старая технология власти, основанная на идеологическом и политическом принуждении, с трудом сменяется современными методами и подходами. По-прежнему преобладает директивное управление, а не управление посредством закона. С огромным сопротивлением идет кадровое обновление государственного аппарата компетентными, современно мыслящими людьми. Власть и ее представители еще не научились быть открытыми и понятными. Отсюда - отставание государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач. Это непосредственно отражается на качестве функционирования механизмов власти, приводит к неточным решениям.
В истекшем году Россия продолжала жить в разреженном правовом пространстве.
Число законов, в которых нуждается страна, многократно превышает количество принятых. Законодательный процесс нередко подминается политической борьбой.
Не сложились новые правовые обычаи, низка правовая культура. Важно сознавать, что уважение к праву в обществе укоренится только тогда, когда право будет уважаться властью.
Судебная система еще не стала равноправной ветвью власти, по-настоящему независимой и авторитетной. Год не работал Конституционный Суд. Почти не реализуется принцип прямого действия Конституции.
Заканчивается десятилетие, разделившее жизнь нынешнего поколения на две эпохи. Преобразуя политическую систему, экономику, общественное сознание, мы до сих пор не смогли избавиться от бремени прежних предрассудков, идеологических догм, стандартов политического действия.
Продолжаются поиски образцов для подражания или попытки сконструировать и безотлагательно воплотить в жизнь собственную идеальную модель общественного развития.
Старые мифы не преодолеть в одночасье. Большинство граждан России росло и воспитывалось в другом мире, кардинально отличном от того, в который мы входим.
Наше гражданское общество только формируется и еще не стало действенным контролером государственных институтов. Как и новая власть, оно подвержено болезням роста.
Мы еще не воспринимаем государство как одно из наиболее значительных достижений мировой истории, социальной культуры. Без него невозможно цивилизованное человеческое общежитие. Государство - не только институты власти и занятые в них чиновники. Оно является прежде всего политической организацией всех граждан страны, их совместным достоянием и общим делом. Потому крайне опасна оппозиция государственности как таковой.
В начале века в России идея свободы и справедливости была противопоставлена идее государственности. И это противостояние было доведено до такой степени, что оказалась поверженной существовавшая государственность, и на ее развалинах возникло государство политического террора. Опасность такой ошибки повторяется и сегодня. Столь же неистово и безоглядно сталкивают идею о государственности с принципами соблюдения прав человека и гражданина, другими демократическими ценностями.
Некоторые политические силы не прекращают попыток "свалить" Правительство, спровоцировать "разгон" Государственной Думы, вновь и вновь требуют проведения досрочных президентских и парламентских выборов. Традиционные "поиски врагов", социальная и политическая нетерпимость, неразборчивость в средствах оборачиваются вольным или невольным подрывом самих основ жизнеспособности страны, ее безопасности и целостности.
В этих условиях ответственность за судьбу страны в равной степени лежит на государственных институтах и обществе.
Конструктивна та позиция, которая выражает гражданственность, то есть активное сознательное участие в делах государства, пользование всеми правами и свободами, гарантируемыми Конституцией, и одновременно добросовестное выполнение своих конституционных обязанностей.
Опыт прошлого года показал, что определенные первым Посланием основные цели развития общества и государства были приняты различными политическими силами. Это не случайно, ибо центральная тема Послания - укрепление Российского государства - базировалась на фундаментальных правовых, демократических и федеративных принципах Конституции, на ее основных задачах - защите прав и свобод человека и гражданина, создании условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития граждан России, укреплении положения России во внешнем мире и ее безопасности.
Теперь ясно: можно определить общие позиции, формулировать наиболее важные, общественно значимые цели. Но какие бы цели ни ставило общество перед властью, их реализация зависит от действенности государственных институтов, от их способности находить своевременные и правильные ответы на самые острые вопросы общественного развития в рамках права.
Для этого необходимы:
- коренное преобразование государственной практики, кадровой политики, неукоснительное соблюдение представителями государства законов и этических норм;
- резкое повышение качества нормотворческой деятельности;
- развитие правоприменительной практики, обеспечивающей прямое действие Конституции, и в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан России.
Закончился 1994 год. Трудно и, наверное, не нужно пытаться определить, кто, какая ветвь или орган государственной власти внесли наибольший положительный вклад или, наоборот, более других повинны в том, что многое из намеченного сделать не удалось.
Гораздо важнее другое: дать объективную оценку опыта 1994 года, найти общее понимание проблем 1995-го и путей их решения, собрать политическую волю и действовать согласованно.
В соответствии с полномочиями, определенными пунктом "е" статьи 84 Конституции Российской Федерации, обращаюсь к депутатам палат Федерального Собрания, ко всем гражданам России с ежегодным посланием о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики.
Глава 1. Обеспечение суверенитета, независимости и целостности
1.1. Экономический потенциал и будущее России
Россия будет иметь надежные гарантии суверенитета, независимости и целостности не раньше, чем преодолеет экономический кризис.
Финансовая стабилизация, рост сбережений, их трансформация в инвестиции, оживление производства и положительные изменения его структуры, повышение качества жизни граждан - таков путь экономического выздоровления и выхода на стадию устойчивого подъема. В 1994 году пройдена определенная часть этого пути. Она оказалась меньше той, что была обозначена в Послании прошлого года.
Послание 1994 года было первым вытекающим из новой Конституции документом стратегического характера. Решение ряда обозначенных в нем задач, таких масштабных, например, как структурная перестройка или создание рынка ценных бумаг, - дело не одного года. Насколько близко экономика подошла к целям, определенным Посланием 1994 года, - таким должен быть важнейший критерий оценки его выполнения.
Истекший год принес результаты, которые нельзя оценить однозначно. По одним направлениям продвижение было ощутимым, по другим - малозаметным, не избежали и отката.
Но в целом 1994 год не был потерян для экономической реформы. Хотя начало прошлого года было отмечено большим падением производства, затем наметились признаки стабилизации. Причем не только в добывающих, но и в некоторых обрабатывающих секторах промышленности.
Годовая инфляция была в три раза меньше, чем в 1993 году, и почти в семь раз меньше, чем в 1992 году. Сказались достаточно жесткий контроль за размером дефицита федерального бюджета, отказ от предоставления льготных кредитов и введение реально положительной процентной ставки Центрального банка.
В результате существенно возросли сбережения, а значит, появились финансовые предпосылки для повышения инвестиционной активности.
В сжатые сроки проведена широкомасштабная приватизация. К концу 1994 года свыше 110 тысяч государственных и муниципальных предприятий сменили форму собственности. Негосударственный сектор, создав 62 процента валового внутреннего продукта, стал доминирующим в российской экономике.
Приватизация дала мощный импульс развитию рынка ценных бумаг. В 1994 году объем одних только государственных казначейских обязательств вырос почти в 90 раз, составив около 28 триллионов рублей. Высок потенциал рынка акций приватизированных предприятий.
Бурно прогрессировала рыночная инфраструктура (банки, торговые, финансовые, страховые компании), которая прежде была развита крайне слабо. Во многом поэтому доля услуг в валовом внутреннем продукте повысилась с 30 процентов в 1989 году до 51 процента в 1994 году.
Экономика стала более открытой. Существенно изменилась мотивация хозяйственной деятельности.
В 1994 году были продвижения и в направлении других целей, обозначенных в Послании:
- принята первая часть Гражданского кодекса - правовой основы рыночной экономики;
- развернулась работа по выявлению и реорганизации неплатежеспособных предприятий;
- началась ликвидация системы необоснованных индивидуальных льгот по уплате налогов и таможенных пошлин.
Но надо честно признать: многое из того, что предусматривалось Посланием, не удалось выполнить не только из-за долгосрочного характера стоящих перед нами проблем.
Остались неиспользованными немалые резервы законотворчества. До сих пор нет современного земельного, налогового, жилищного, трудового законодательства, законов о банках, акционерных обществах, рынке ценных бумаг.
Для того чтобы закрыть зияющие разрывы в законодательной ткани обеспечить нормативную базу решения наиболее острых социально-экономических проблем, была принята серия президентских указов. Однако экономика должна регулироваться не указами, а законами. Срок действия большинства указов будет заканчиваться со вступлением в силу соответствующих законов.
Немало просчетов допущено и Правительством. Не удалось воспользоваться сравнительно благоприятной экономической ситуацией, сложившейся к лету прошлого года, и начать массовую трансформацию сбережений в инвестиции. В результате в крайне сложном положении оказался ряд отраслей промышленности, особенно ее наукоемкая часть.
Хотя положительная тенденция к снижению инфляции сохранялась довольно долго, на весь год сил не хватило. Допущено резкое падение курса рубля, в конце года вновь увеличился темп роста цен.
Из-за острой нехватки бюджетных ресурсов так и не состоялась заявленная Правительством селективная структурная политика. Остались нереализованными идеи преобразования экономики через избирательное финансирование проектов "точек роста".
По-прежнему отсутствуют современные рынки земли и недвижимости. Только недавно приступили к регулированию рынка ценных бумаг. Фактически не удалось упростить процедуры, регламентирующие создание новых предприятий.
В итоге созидательная энергия рынка в значительной степени осталась невостребованной.
Несмотря на некоторые положительные перемены, так и не налажена эффективная система управления принадлежащими государству предприятиями.
За медленный ход аграрной реформы приходится расплачиваться тяжелым кризисом в сельском хозяйстве. Явно затянулись разработка и принятие Земельного кодекса.
Как и раньше, налоговая система не стимулирует инвестиции и производство. Продолжается нетерпимое массовое сокрытие доходов от налогообложения. Низка финансовая дисциплина, что стало, наряду с инфляцией, одной из основных причин сохраняющегося кризиса неплатежей.
Нарушались правила внешней торговли, в первую очередь при вывозе энергоносителей и цветных металлов, оставался высоким недобор валютных поступлений от экспорта товаров и услуг.
Серьезную опасность для российской экономики и общества продолжает представлять рост организованной преступности и коррупции, криминализация предпринимательства.
Среди основных причин неудач 1994 года:
- асинхронность рыночных процессов и действий государства: в одних случаях власти не поспевали за динамикой рынка, в других случаях, когда надо было подстегнуть рыночные преобразования, они проявляли неоправданную медлительность;
- низкая эффективность всех ветвей власти, из-за чего не удалось выполнить ряд принятых решений и использовать многочисленные резервы реформы;
- тяжелая ошибка с доходной частью бюджета, вынудившая Правительство вести экономическую политику в условиях острого дефицита финансовых ресурсов.
В 1995 году надо вплотную приблизиться к финансовой стабильности, сохранить и сделать устойчивыми сбережения, добиться повышения инвестиционной активности, превратить структурный кризис в управляемый процесс. Предстоит обеспечить предсказуемость экономической ситуации, дать предприятиям возможность планировать инвестиции, словом, нормализовать экономический климат. Только тогда накопленный финансовый капитал начнет работать на нужды производства.
Задача 1995 года - формирование стартовых условий и потенциала будущего экономического роста. От выживания к развитию - таким должен быть вектор реформы. В этом году надо построить мост между инфляционным прошлым и инвестиционным будущим.
Не сделав этого, непростительно потеряем время. Тогда не уйти от длительной депрессии, превращения страны в сырьевую периферию мировой экономики, не сохранить научно-технологическую базу экономического развития.
В 1995 году перед нами стоят проблемы, по сложности и масштабам не уступающие тем, которые пришлось решать в начале 1992 года. Серьезная задача состоит в том, чтобы с минимальными потерями пережить переход к финансовой стабильности. Одно дело - высокоинфляционная экономика, сформировавшая у всех (производителей, потребителей, государства) определенные стереотипы поведения. Совсем другое - низкоинфляционная экономика, которая потребует принципиально иной психологии и тактики.
Если за годы реформы в области финансовой и денежной политики уже накоплен изрядный опыт, то формировать потенциал роста в условиях рыночной экономики приходится фактически заново.
Главное стартовое условие - финансовая стабилизация и укрепление рубля.
С осени 1993 года до конца лета 1994 года происходило последовательное снижение уровня инфляции. С сентября 1994 года цены снова пошли вверх.
Важнейшая задача Правительства и Центрального банка в 1995 году - сделать решающий шаг к завершению финансовой стабилизации, подавить инфляцию, удержать реальные положительные ставки процента, укрепить рубль.
За годы реформы были сделаны две серьезные попытки остановить инфляцию - в первой половине 1992 года и в конце 1993 - начале 1994 года. По разным причинам дело не удалось довести до конца. Третья попытка должна стать успешной.
Существенно снизить инфляцию, сделать ее предсказуемой - таков целевой ориентир 1995 года. Выдержим это условие - сможем реально приступить к созданию потенциала экономического роста.
Лишь в этом случае станут эффективными производственные инвестиции. Начнут устойчиво работать предприятия с длительным производственным циклом, а именно они во многом определяют научно-технологические перспективы России. Стабилизируются оборотные средства предприятий, а значит, будет решена тяжелейшая проблема, изматывающая российскую промышленность в течение всех реформы. Появятся благоприятные условия для технологической реконструкции отечественной промышленности. Произойдет реальное оздоровление финансового рынка, который переориентируется с краткосрочных спекулятивных операций на мобилизацию вложений в долгосрочные инвестиционные проекты.
Победить инфляцию, достичь финансовой стабилизации - посильная задача. Ясно и другое: сдерживание инфляции ценой отложенных бюджетных платежей дает временный, а в целом - иллюзорный результат.
Действительный успех принесут только скорейшее принятие Федеральным Собранием реалистичного бюджета, неинфляционное покрытие его дефицита, обеспечение максимально полного поступления средств в доходную часть, согласованные действия Правительства и Центрального банка. Нужен жесткий контроль над целевым использованием бюджетных ресурсов. Главная роль здесь принадлежит Федеральному казначейству.
В отличие от прошлого года в 1995 году должно быть обеспечено безусловное выполнение государством взятых на себя финансовых обязательств. В то же время ни один институт государственной власти - будь то Федеральное Собрание, Правительство или Президент - не вправе принимать решения, подрывающие бюджет и усиливающие инфляцию. Если укреплять дисциплину, то на всех уровнях власти, если экономить, то всем без исключения.
Тогда можно будет рассчитывать на снижение и стабилизацию инфляционных ожиданий. Пора привыкать: нет больше "легких" денег, занесенных в карманы и на счета шальным ветром инфляции; есть и всегда будут только "тяжелые" деньги, добытые трудом.
Мало, однако, достичь финансовой стабилизации. Надо еще суметь воспользоваться ее плодами с конечной целью не только стабилизировать производство, но и повысить его эффективность. Эффективное производство - важнейшее слагаемое потенциала экономического роста.
Пока же малоэффективная российская экономика переживает кризис неконкурентоспособности. Значительная часть отечественной промышленности подлежит радикальной модернизации. Настоятельно необходимы снижение издержек, повышение качества, улучшение управления.
Путь от финансовой стабилизации к росту эффективности производства лежит через активизацию инвестиционной деятельности.
Все еще слабые рыночные мотивы к инвестированию надо усилить энергичными действиями государства, в том числе в сфере законодательства.
Нужно создать благоприятный инвестиционный климат для всех - и отечественных, и зарубежных инвесторов.
Правительству необходимо переключиться на стимулирование частных инвестиций, а государственные вложения направлять на реализацию инвестиционных проектов совместно с частными инвесторами. Предоставление государственных гарантий под выпускаемые ими ценные бумаги позволит повысить выгодность производственных инвестиций и снизить связанные с ними риски.
Предусматривается проведение действенной политики ускоренной амортизации, включение механизмов, препятствующих использованию средств амортизационного фонда не по целевому назначению.
В 1995 году органы государственной власти будут способствовать:
- созданию выгодных условий для притока инвестиционных ресурсов на приватизированные предприятия;
- максимальному использованию на инвестиции средств мелких вкладчиков, населения;
- работе институциональных инвесторов - надежных инвестиционных фондов и банков, пенсионных фондов, лизинговых и страховых компаний;
- привлечению финансовых ресурсов на предприятия путем вторичной эмиссии