акций;
- деятельности коммерческих банков по предоставлению долгосрочных инвестиционных кредитов.
Положительную роль сыграет переход от распределительной к инвестиционной стадии приватизации.
Приватизация увела нас от неэффективной государственной экономики, но пока не привела к эффективной частной экономике. В результате смены формы собственности хозяйство начало избавляться от некоторых прежних недостатков, например от ресурсного расточительства, но еще не получило ощутимых преимуществ.
Эти преимущества станут очевидными, когда существенно возрастет число собственников, которые хотят и могут эффективно организовать работу приватизированных предприятий. Без них рыночная экономика нормально функционировать не будет.
Максимально способствовать подъему инвестиционной активности, одновременно обеспечивая ощутимое пополнение бюджетов всех уровней, - такова задача политики приватизации в 1995 году.
Российская экономика нуждается в эффективном управлении государственным имуществом. Особенно это касается пакетов акций, находящихся в федеральной собственности.
Правительству следует выработать механизм покупки части эмитируемых предприятиями ценных бумаг. Она заменит налоговые и внешнеэкономические льготы, нарушающие целостность и прозрачность налоговой и тарифной систем, государства. Впоследствии, после реализации инвестиционных проектов, приобретенные государством ценные бумаги подлежат продаже на рынке, что позволит пополнить доходную часть бюджета.
Федеральному Собранию следовало бы оперативно принять поправки к закону об иностранных инвестициях.
Подход к иностранным инвестициям будет определяться тем, насколько они способствуют формированию потенциала роста российской экономики. В этом - долговременный национальный интерес. Им и следует руководствоваться при разработке "правил игры" для зарубежных инвесторов, включая участвующих в приватизации.
Нам нужны только серьезные, надежные партнеры, работающие на перспективу и не наносящие ущерба национальным интересам страны.
В этом году должен быть разработан и принят Налоговый кодекс. Его задача - обеспечивая в полной мере доходную часть бюджетов всех уровней, стимулировать инвестиции и производство.
Намечается постепенная отмена индивидуальных льгот по платежам в федеральный бюджет. Послабления надо давать только по закону, в едином порядке и открыто, чтобы было ясно - кому, на каких основаниях, на какой срок и на каких условиях.
Помогая стабилизации производства, инвестиционная активность отнюдь не гарантирует долговременных положительных изменений в его структуре. А без них потенциал экономического роста создать не удастся. Высокотехнологичные отрасли еще не скоро станут привлекательными для частных инвесторов. Полагаться здесь только на рыночные силы было бы опрометчиво. Требуется государственная поддержка.
В 1995 году пора начать стратегический структурный маневр. Его конечная цель - относительное сокращение сырьевой сферы экономики за счет увеличения в структуре валового внутреннего продукта доли обрабатывающей промышленности, особенно ее наукоемкой части, сферы услуг, интеллектуальной деятельности. Тогда можно будет не только выйти на стадию экономического роста, но и придать ему современное качество.
Помогут делу долгосрочные федеральные программы. Но не размазанные, как сейчас, по всей экономике, а плотно сбитые вокруг главной задачи - формирования потенциала экономического роста. Программ должно быть намного меньше, а их качество - гораздо выше.
В 1995 году Правительству и Федеральному Собранию следовало бы начать движение по трем основным направлениям.
1. Технологическая модернизация российской экономики. Цель - восполнить качественные потери основного капитала, образовавшиеся в период нынешнего кризиса, создать предпосылки для стабильного роста российской экономики в конце 90-х годов.
2. Укрепление национальной промышленной инфраструктуры. Аккумуляция ресурсов, включая бюджетные, с последующим направлением на финансирование федеральных дорог, портов, аэродромов, транспорта, систем телекоммуникаций придаст экономическому росту должную устойчивость и поможет решению проблемы занятости.
3. Развитие экспорта, особенно наукоемкой продукции. Это поможет раздвинуть рамки внутреннего спроса, сделает экономический рост неинфляционным, даст импульс инвестициям и производству не только на предприятиях, ориентированных на экспорт, но и на тех, что стоят за ними в технологических цепях. Надо ориентироваться на секторы экономики, обладающие уникальными высокими технологиями и имеющие потенциальные конкурентные преимущества на мировом рынке. Их у нас немало.
В 1995 году подготовимся к включению механизма государственных заказов, хорошо зарекомендовавшего себя во многих развитых странах. Со временем он станет действенным рычагом структурной политики. Формируемые федеральными ведомствами, региональными администрациями и органами местного самоуправления государственные заказы позволят активно влиять на инвестиционный спрос. Действуя в рамках бюджета и используя механизм контрактации, государство будет расшивать узкие места в экономике, поддерживать научно-технологические и инновационные программы и проекты, инфраструктуру народного хозяйства, природоохранные и природовосстановительные мероприятия, здравоохранение, образование.
Важный механизм структурной политики - стимулирование межотраслевого перелива капиталов. Это предполагает создание надежной правовой базы и организационных основ рынка ценных бумаг негосударственных предприятий, банков, финансовых компаний, особенно его вторичного сектора.
Намечаемый структурный поворот невозможен без государственной поддержки производства на федеральном уровне и в регионах.
Надо признать - органы власти в центре и на местах неудовлетворительно решают эту задачу. Сравнительно небольшой объем государственного финансирования распределяется среди избыточного числа предприятий, что приводит к всеобщему недофинансированию.
Продолжение государственной поддержки неэффективных производств погубит экономику. Федеральный и региональные бюджеты не вынесут столь больших нагрузок. В 1995 году будут приняты решительные меры, позволяющие покончить с такой ситуацией.
Вся система государственной поддержки нуждается в коренных изменениях. Ее стратегическими ориентирами должны быть перспективные проекты и программы, обеспечивающие освоение реального платежеспособного спроса, а также жизнеспособные наукоемкие и высокотехнологичные производства и коллективы, работающие на критически важных направлениях.
Непременные условия предоставления государственной поддержки в любой форме - жесткий контроль за ее целевым использованием и ответственность получателя за взятые обязательства.
Естественным объектом государственной поддержки должен стать российский научно-технологический потенциал.
Наши ученые получают высококлассные результаты, ими создается немало образцов новой конкурентоспособной на мировом рынке продукции, остающихся, как и в прежние годы, зачастую невостребованными нашей промышленностью.
Правительству и Федеральному Собранию предстоит разработать нормативную базу, стимулирующую инновационную деятельность, привлечение инвестиций в сферу науки и техники. С помощью бюджетного финансирования надо поддержать исследования, обеспечивающие создание новых технологических укладов, передовые отечественные научные школы, ведущие научно-технические центры и информационную инфраструктуру НИОКР.
Будут предприняты целенаправленные действия по сохранению наукоемких производств. Прежде всего это - полноценное финансирование оборонного заказа, реализация решений о создании казенных предприятий и сосредоточение оборонного производства на меньшем числе предприятий. Не менее важно научиться рационально использовать бюджетные средства, избавляя оборонный комплекс от старых структурных диспропорций.
Окажутся полезными лизинговые и иные механизмы поддержки высокотехнологичной промышленности. Другие ресурсы развития - хорошо спланированная приватизация с последующим привлечением средств фондового рынка и экспорт, обеспеченный государственной поддержкой.
Сохранению наукоемкой промышленности поможет интеграция финансового и промышленного капиталов. Это естественный процесс, и тормозить создание финансово-промышленных групп не только вредно, но и бессмысленно. Проблема ФПГ, однако, не из простых.
В 1995 году политику государства будем строить так, чтобы не создавать преград на пути формирования эффективных финансово-промышленных взаимосвязей. В то же время нельзя допустить превращения ФПГ в фактор монополизации экономики, способ получения льгот и "дешевых" государственных денег под неэффективные проекты.
Не обойтись без государственной поддержки и в сельском хозяйстве. В такой стране, как Россия, она будет существовать еще долго.
Прямая государственная поддержка будет ориентирована на инфраструктуру аграрного сектора и программы, определяющие потенциал его развития (селекция, генофонд высокоурожайных культур и т.п.).
В переходный период аграрный сектор нуждается в разумной защите не только от иностранных конкурентов, но и от отечественных промышленных монополистов.
Но государственная поддержка должна давать отдачу - в виде устойчивой работы аграрного сектора на базе рыночных механизмов и достойной жизни сельского населения. Пока мы не имеем ни того, ни другого. И не только крестьянин тому виной.
1995 год должен стать годом реальной аграрной реформы. Собственное хозяйство на собственной земле - таков ее долговременный ориентир.
Остро необходимо современное земельное законодательство. Только на его основе возможны легализация рынка земли и его эффективное государственное регулирование. Стать собственниками, владеть землей вправе лишь те, кто использует ее по назначению.
Реальностям России отвечает многоукладная аграрная экономика, в которой есть место и фермерским хозяйствам, и преобразованным колхозам и совхозам, и личному подворью.
Среди других задач 1995 года:
- формирование системы земельных банков и других элементов рыночной инфраструктуры;
- преодоление локального монополизма в сфере переработки и агросервиса;
- создание эффективного механизма залога земли;
- "выбраковка" хронически убыточных хозяйств с последующей санацией и сменой формы собственности.
В сложном положении оказалась социальная сфера села. Из 150 тысяч российских сел комплексно обустроено только около 10 тысяч. Предусматривается не только создать благоприятные экономические условия для повышения доходов сельских товаропроизводителей, но и гарантировать социальную защищенность сельского населения при смене форм собственности.
Позитивные структурные сдвиги в экономике России едва ли станут реальностью, если не удастся добиться серьезного укрепления финансовой дисциплины. Продолжаются взаимные неплатежи. Факторами их роста стали нежелание или неумение руководителей ряда предприятий работать в жестких условиях рыночного хозяйства, дефицит ответственности за финансовый результат. Неплатежи - способ выживания, выгодный прежде всего неконкурентоспособным предприятиям, способ давления на государство с целью вынудить его оказать таким предприятиям поддержку. В ряде случаев неплатежи превратились в механизм, обслуживающий корыстные интересы хозяйственных руководителей.
Правительственная комиссия по проблеме неплатежей пока работает неудовлетворительно.
Преодоление кризиса неплатежей сопряжено с проведением структурной перестройки отдельных предприятий и всей экономики, осуществлением процедуры банкротства неэффективных и неплатежеспособных предприятий.
В 1995 году будет продолжен курс на интеграцию российской экономики в мировое хозяйство. Отгораживание от него бесперспективно, противоречит интересам страны и серьезно затруднит формирование потенциала экономического роста.
Как и в других странах, полноценно участвующих в мировой торговле, часть внутрироссийского рынка будет заполнена иностранными товарами. Иначе быть не может. Другое дело, что процесс распределения рынка между отечественными и зарубежными производителями должен реализоваться. Нужны долгосрочная государственная стратегия регулирования внутреннего рынка, активные переговоры с ведущими торговыми партнерами России о взаимном открытии рынков.
Сегодня главное - обеспечить должную защиту внутреннего рынка с помощью тарифных и нетарифных, главным образом экономических, методов. Этот тактический маневр не противоречит долговременной линии на постепенное снижение ставок ввозных таможенных пошлин по мере повышения конкурентоспособности внутреннего производства.
В защите нуждаются прежде всего те секторы экономики, которые находятся в состоянии хронического кризиса и будут выбираться из него в течение длительного времени. Речь идет, например, о сельском хозяйстве. Нельзя закрывать глаза и на субсидирование правительствами некоторых стран экспорта в Россию, дискриминацию отечественной продукции на зарубежных рынках. На действия, ущемляющие интересы нашей страны, будем давать адекватный ответ.
Вводимый в отдельных случаях протекционистский режим должен быть временным, стимулировать не консервацию отсталости, а повышение конкурентоспособности отечественной продукции. Российским производителям, пока не выдерживающим конкуренции с импортерами, придется твердо усвоить: государство предоставляет им время для технологической модернизации, но не собирается вечно их защищать в ущерб потребителям.
Мощным резервом защиты внутреннего рынка станет гибкое регулирование валютного курса, его синхронизация с динамикой инфляции и денежной массы.
До сих пор остается неурегулированной проблема вывоза капитала из России. Жесткий таможенный, банковский и валютный контроль установить пока не удалось. Однако было бы упрощением сводить дело только к административным мероприятиям. Проблема гораздо масштабнее.
Сегодня необходимо сделать все возможное, чтобы привлечь капиталы в Россию, наладить инвестиционный процесс.
Но надо думать о будущем. Российский финансово-промышленный капитал стоит на пороге качественных перемен в экономическом поведении. Уже сейчас его ресурсы столь велики, что нуждаются в новых сферах приложения - не только в России, но и за рубежом. Это естественный процесс, который в свое время наблюдался во всех развитых странах мира, и его не остановить.
Надо сделать так, чтобы находящийся за рубежом отечественный капитал начал работать на экономику России. К проработке соответствующих правовых норм и схем регулирования следует приступить уже в этом году.
В 1995 году будут созданы механизмы, способствующие инвестированию зарубежной прибыли отечественных компаний в экономику России и репатриации российских капиталов из-за границы. Одновременно серьезно ужесточим санкции против тех, кто вывозит капитал нелегально. Порядок регулирования вывоза отечественного капитала отработаем так, чтобы он прокладывал дорогу российскому товарному экспорту. Надо найти эффективное решение проблемы размещения ценных бумаг крупнейших российских компаний на финансовых рынках ведущих стран мира.
1.2. Федерализм и местное самоуправление
Российская история распорядилась таким образом, что суверенитет государства простирается на огромную территорию и охватывает многочисленные народы.
В силу обширности территории и огромного разнообразия жизненных условий - исторических, национальных, экономических, природных - у России есть два способа сохранить себя как единое государство.
Один из них - унитаризм, жестко централизованное управление. Именно на такой основе до недавнего времени и существовала Россия. Этот способ опирается главным образом на командный принцип. Действенность власти зависит здесь от мощи неправовых, принудительных средств.
Наше общество приняло иной путь сохранения единства государства - федерализм, децентрализация управления. Такой способ, естественно, основывается на праве, в том числе строгом регулировании компетенции федеральной и региональных властей. Это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.
Большинство российских граждан сегодня понимает, что проблема суверенитета России накрепко связана с федерализацией страны, что федерализм - самый верный путь не к подрыву целостности, а к сплочению государства. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию.
Первые шаги становления подлинного федерализма, в частности перераспределение властных функций из Центра в регионы, воспринимались многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной целостности. Надо признать, что были некоторые основания для подобных опасений. Ведь поначалу находились политики, которые строили свою карьеру именно на сепаратистских лозунгах, на борьбе с федеральной властью.
Но федерализм в России набирал силу, и уже в прошлом году стало ясно, что преодолена явная угроза сепаратизма. В этом немалая заслуга и федеральной, и территориальных властей. Они не позволили ситуации стать по-настоящему опасной для целостности России. За редчайшими исключениями, вопрос об отделении каких-либо территорий от России не вставал. На это нам хватило государственной мудрости и ответственности.
Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Татарстана, Башкортостана и Кабардино-Балкарии позволили повысить уровень взаимопонимания с этими субъектами Федерации, стабилизировать в них политическую обстановку.
Настало время выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с субъектами Федерации. При этом незыблемым должен оставаться конституционный принцип устройства нашей Федерации.
У субъектов Федерации есть огромное поле для полной самореализации в рамках российской Конституции. Она гарантировала им самые широкие полномочия в решении своих внутренних проблем. За ними закрепляются все права государственной власти, кроме тех, которые перечислены в качестве федеральных прерогатив. Для отражения особенностей жизни своих территорий они вправе создавать собственные основные законы - уставы и конституции.
Тем не менее предоставление субъектам Федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти отдельных субъектов Федерации не решают полностью проблему сохранения единства и целостности Российского государства. Нужно совершенствовать региональную политику. Это - важнейшее направление федеральной политики на основе целостной системы документов, отражающей и стратегические интересы национальной безопасности России как единого федеративного государства, и нужды развития самих регионов, а главное - потребность всех субъектов Федерации в согласованном сотрудничестве друг с другом на благо каждой территории и страны в целом.
Практика показывает, что интересы отдельной территории далеко не всегда совпадают с интересами государства в целом и нередко противоречат интересам соседних территорий.
Но, несмотря на эти сложности и противоречия, в прошлом году удалось заметно продвинуться в разработке региональной политики. И в президентских структурах, и в Правительстве, и в Федеральном Собрании эта проблема проработана концептуально. Дело теперь за тем, чтобы переложить концепции на язык конкретных мероприятий и программ. Эта работа должна быть завершена к осени нынешнего года, с тем чтобы соответствующие меры предусмотреть в бюджете на следующий год.
Минувший год стал годом рождения российского бюджетного федерализма. Были выработаны единые