нормативы распределения поступлений от основных федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами, определена формула расходования средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. В результате возросли бюджетная самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и удалось в значительной степени снять напряженность в межбюджетных отношениях.
В 1995 году предстоит отладить новый механизм бюджетных взаимоотношений, охватить им все субъекты Федерации. Нужно повысить степень обоснованности предоставления территориям средств федеральной поддержки.
Важным механизмом обеспечения единства страны является местное самоуправление. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечивать более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей.
О становлении и развитии местного самоуправления говорилось немало, гораздо меньше сделано на практике. Это положение необходимо исправлять.
Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей.
К сожалению, проект федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления больше года кочует по инстанциям для согласования. В 1995 году Правительство должно утвердить эту федеральную программу.
Права и интересы местного самоуправления необходимо учесть в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных отношений.
Назрела объективная необходимость организовать постановку муниципальной статистики в Российской Федерации. Без ее создания нельзя рассчитывать на реальную государственную политику по преобразованию местной власти на демократических началах.
1.3. Право на применение государственной силы и чеченский кризис
Причиной гибели многих демократий была неспособность народа осознать и организовать силу для защиты своего права и воплотить коллективную волю в действительную государственную власть.
Источником суверенной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Только он вправе либо непосредственно осуществлять государственную власть, например, принимая решения на референдуме, либо поручать реализацию своей воли органам государственной власти и местного самоуправления.
В пределах государства нет власти выше, чем власть государственная: ее правовой авторитет выше авторитета всякой другой власти, ее веления имеют высшую юридическую силу.
Таким образом, для обеспечения суверенитета у институтов государственной власти есть право не только опираться на свой морально-правовой авторитет, но и подтверждать этот авторитет в определенных обстоятельствах государственным принуждением. Это - необходимый элемент демократического правового порядка.
Когда государственные органы используют принуждение как одно из средств осуществления функций государства, они должны руководствоваться волей народа, а она выражена в первую очередь в Конституции.
Наряду с суверенитетом и независимостью государственная целостность представляет собой одну из главных конституционных ценностей. Не имея желания или способности сохранять свою целостность, государство теряет и свой суверенитет. Его единая ткань распадается, а вслед за этим распадается и общество. Возникает хаос, ведущий к тотальному насилию.
Государственная целостность включает в себя несколько основных элементов. С покушением на любой из них государственная власть не вправе мириться.
1. Единство гражданского организма государства. Каждый гражданин является частью единого целого - народа посредством довольно жесткой связи, которая обозначается понятием гражданства.
Единство гражданского организма, неразделимо связанного с государством, свидетельствует и о единстве самого этого государства.
Выделение части народа из общего гражданского организма духовно и материально обедняет и эту часть, и народ в целом. Если это возможно, то только правовым путем, при наличии особых условий.
2. Единство комплекса имущества. Многими поколениями народа накапливалось общее достояние. Оно составлялось из имущественных и личных жертв, принесенных и приносимых всем народом. Нарушить целостность государства - значит подорвать материальную основу существования народа.
3. Единство власти. В любом государстве суверенная власть едина. Это вовсе не противоречит принципу разделения властей, польку в соответствии с ним разграничиваются лишь функции и полномочия государственных институтов. Такая конструкция власти предназначена не для разрушения государственной машины, а только для того, чтобы эта машина действовала эффективно, чтобы не возникло угрозы губительной монополизации власти.
4. Целостность территории. Это понятие имеет гораздо более широкое содержание, чем обычно приписывается ему. Вряд ли территориальной целостности уделялось бы столько внимания, если бы речь шла лишь о пространстве и ресурсах.
Потеря части народа на отторгаемой территории есть такой же ущерб для государства, как потеря, например, руки для человека. По той же причине и действия, направленные на отторжение части государственной территории, должны считаться преступлениями против государства в целом.
Чеченский кризис стал испытанием действенности институтов федеральной власти России, их способности защитить целостность страны. События в Чеченской Республике конца 1994 - начала 1995 года вызвали яростные политические дискуссии в обществе, средствах массовой информации и в самих властных структурах.
Такой накал страстей понятен. Он вызван прежде всего трагедией гибели многих россиян. К тому же чеченский кризис затронул фундаментальные проблемы, которые возникали и будут возникать перед современной цивилизацией: приоритеты в системе охраняемых государством ценностей; соотношение целей и средств; объем и пределы применения силы для защиты права.
Право в его цивилизованном понимании отвергает насилие как нелегитимный способ применения государственной силы. Но оно не отрицает применения силы вообще. Как бы нам ни хотелось иного, без государственного принуждения ни одна власть не сможет обеспечить силу права.
Государственное принуждение было применено в Чечне, когда федеральная власть исчерпала все иные средства воздействия. На части суверенной территории Российской Федерации дерзко попирались элементарные права человека, был брошен вызов государственной целостности, игнорировались российские законы и другие правовые акты, в пределах государства появилась антиконституционная, хорошо вооруженная армия, не скрывающая своих намерений вступить в боевые действия с Вооруженными Силами России. В унизительное положение была поставлена не власть, а само Российское государство.
Именно этот абсолютно неправовой, антиконституционный режим, возникший на части российской территории и развернувший террористическую деятельность в отношении российских граждан, дал моральное и правовое основания применить государственную силу для восстановления суверенитета Российской Федерации на всей ее территории, пресечь откровенный бандитизм и терроризм, открытый захват заложников в лице основной массы населения Чеченской Республики.
Речь, таким образом, шла и идет не о подавлении свободы, а о подавлении особой формы вооруженного мятежа против законной власти. Он начался еще в сентябре 1991 года, после насильственного свержения республиканского Верховного Совета. Законный орган власти был сменен Временным Высшим Советом Республики, чья легитимность с самого начала вызывала сомнения уже хотя бы потому, что он не был образован на основе свободного волеизъявления чечено-ингушского народа.
Несмотря на это Высший Совет был признан единственным законным органом государственной власти Чечено-Ингушетии до избрания нового состава Верховного Совета Чечено-Ингушской Республики.
Ситуация начала выходить из-под контроля в результате проведения несанкционированных федеральной властью выборов в этой Республике, прошедших под давлением незаконных вооруженных формирований.
Незаконный режим в Чечне стал укрепляться с ноября 1991 года в немалой степени благодаря нерешительности федеральной власти. В связи с массовыми беспорядками, вызванными октябрьскими "выборами", был издан Указ Президента Российской Федерации от 7 ноября 1991 года о введении чрезвычайного положения на всей территории тогда еще Чечено-Ингушской Республики. Однако этот Указ почти сразу же пришлось отменять в силу негативного к нему отношения со стороны тогдашней законодательной власти Российской Федерации, чьи собственные миротворческие инициативы в ноябре - декабре 1991 года носили эпизодический характер и не имели никакого результата.
На протяжении 1992 - 1994 годов исполнительная федеральная власть продолжала вести работу как по урегулированию кризиса, так и по обеспечению населения Чеченской Республики гарантированной федеральным государством социальной помощью.
Однако власти Грозного все более открыто бросали вызов нашему государству.
Назначенный на 5 июня 1993 года республиканский референдум (на основе действующего в Российской Федерации законодательства, в том числе в развитие Закона РСФСР от 26 апреля 1991 года "О реабилитации репрессированных народов"), который должен был установить волю населения Чеченской Республики в отношении ее статуса в Российской Федерации, был сорван режимом Дудаева. Митинг оппозиции был разогнан с применением военной силы. Оказались убитыми и ранеными граждане Российской Федерации, проживающие на территории Чечни.
Таким образом, силой оружия был выбран один из основополагающих конституционных принципов - принцип народовластия; нарушен ряд статей Конституции, гарантирующих права и свободы человека и гражданина.
В первом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1994 год было подчеркнуто, что основой для урегулирования отношений между федеральной властью и Чеченской Республикой могут стать "проведение в Чечне свободных демократических выборов и переговоры по разграничению полномочий с федеральной властью".
Новая российская законодательная власть подключилась к решению чеченской проблемы: в марте Государственная Дума приняла постановление о политическом урегулировании отношений федеральных органов государственной власти с органами власти Чеченской Республики.
В поддержку предложений депутатов последовало распоряжение Президента Российской Федерации от 15 апреля 1994 года, в котором Правительству поручалось провести консультации с представителями властных структур, а также всех политических движений Чеченской Республики и на основе этого подготовить проект Договора о разграничении предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти Чеченской Республики, о взаимном делегировании полномочий. Такие консультации проводились с различными общественными силами в Чечне. Однако руководством Грозного все они были сорваны.
12 августа Правительством Российской Федерации вновь была образована делегация, включавшая представителей обеих палат Федерального Собрания, для скоординированной работы по урегулированию отношений с "органами государственной власти" Чеченской Республики. Однако и ее постигла неудача из-за нежелания Грозного идти на переговоры.
Итак, в течение трех с лишним лет на территории Чеченской Республики действовал антиконституционный режим, установленный вооруженным путем и удерживаемый силой оружия; функционировали незаконные органы власти и незаконные вооруженные формирования. Более того, осенью 1994 года в Чеченской Республике, то есть на территории Российской Федерации, начались вооруженные столкновения дудаевских формирований и оппозиции с применением тяжелого вооружения и военной техники.
Видимо, чеченскими мятежниками все мирные инициативы были истолкованы как свидетельство слабости федеральной власти. Она пока действительно не настолько мощна, чтобы любое ее правовое решение исполнялось всеми, к кому оно обращено, незамедлительно. Такой вес институтам государственной власти еще необходимо набрать, чтобы не применять силу для восстановления российского суверенитета на своей территории. Однако сегодня государству приходится прибегать к использованию своего права силовыми методами защищать целостность страны.
При этом Российское государство следует таким общим принципам права, признаваемым всеми демократическими правовыми системами мира и создающим фундамент ОБСЕ, как:
- обязанность использования всех правовых процедур воздействия на оппозицию, включая уголовное преследование по факту мятежной деятельности против властей государства, особенно если такая деятельность носит насильственный характер;
- исчерпание политических возможностей поиска согласия с оппозицией в отношении мирного решения конфликта;
- соразмерность санкций с ущербом, причиняемым оппозиционной деятельностью, и обращение к физическому принуждению лишь как к последнему средству подавления насилия мятежников.
Соразмерность объема вооруженных санкций, использованных федеральной властью в Чечне, масштабам и формам вооруженного сопротивления еще предстоит выяснить Государственной комиссии.
Предварительно, для оценки соотношения примененных санкций и ущерба, нанесенного мятежом, отметим следующее.
За три года на территории Чечни было совершено более двух тысяч умышленных убийств, по которым должно было вестись, но не велось следствие (причем федеральные правоохранительные органы не допускались на территорию Чечни).
Ущерб от разграбления железнодорожных составов, прекращения в связи с этим движения по чеченской территории, от террористических акций с захватом заложников и угоном самолетов, от фальшивомонетничества, хищений с использованием банковских документов (ущерб - около 4 триллионов рублей, только за шесть месяцев 1994 года - 900 миллиардов рублей), других опасных преступлений (в том числе нелегального сбыта наркотиков), которые покрывал и провоцировал дудаевский режим, - этот ущерб исчисляется суммами, сравнимыми с затратами на восстановление нормальной жизни в Чеченской Республике.
Преступный дудаевский режим нарушил базовые нормы Конституции Российской Федерации, включая почти все статьи главы 1 "Основы конституционного строя", многие статьи главы 2 "Права и свободы человека и гражданина".
Конституция Российской Федерации устанавливает в статье 3: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации". В Федерации, а значит и в ее субъектах. В соответствии со статьей 13 Российской Конституции на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на "насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".
Как же необходимо подходить к решению проблемы, возникшей в результате вооруженного захвата власти группой лиц, срывающих все попытки политического урегулирования, демонстративно накапливающих военную мощь, использующих оружие? В такой ситуации - с позиции силы.
Как подходить к проблеме узурпации власти на части территории Российской Федерации лицами, располагающими современным тяжелым вооружением и военной техникой, включая авиацию, артиллерию и танки? В такой ситуации - с помощью Вооруженных Сил.
Все это находит понимание международного сообщества, исходящего из приоритетности принципов территориальной целостности и нерушимости границ, а также ограничительного толкования принципа самоопределения применительно к таким государствам, которые не только следуют международным стандартам, но и, как Россия на протяжении четырех лет, намного превышают их с риском для своей целостности.
В чеченском кризисе, как в капле воды, отразились все проблемы российской государственности. Это и косная, устаревшая система планирования политических и военных операций такого масштаба, и нескоординированность действий различных ведомств, и пришедшее из прошлого недопустимое пренебрежение независимыми средствами массовой информации, самостоятельным общественным мнением и многое другое.
Скорбя о жертвах конфликта, необходимо позаботиться о том, чтобы извлечь как можно больше из жестокого урока истории, преподанного нам уже на первом году обучения жизни в новых условиях, при новой Конституции. Нужно преобразовать взрывную энергию конфликта в потенциал предстоящих изменений в армии, в институтах власти, в политической и государственной практике.
Но если уж мы намерены учиться, то именно сейчас нельзя проявлять торопливость и рубить с плеча. Необходимо проанализировать все аспекты возникновения и развития чеченской аномалии, тщательно разобраться в действиях по восстановлению конституционной законности в Чечне, в работе всех органов власти. И только потом принимать решения. Здесь будут полезны усилия всех ветвей власти, активность парламентских комиссий, непредвзятые журналистские исследования и, конечно, скоординированные действия органов охраны правопорядка.
Мы будем стремиться к снижению силового уровня решения конфликта и переходу к преимущественно политическим и экономическим методам урегулирования кризиса.
Но важно и другое. Россия была вынуждена применить силу против незаконного грозненского режима в самом начале строительства своей новой государственности, при незрелом гражданском обществе, при неустоявшихся демократических традициях, при нереформированной армии, без консолидации всех властных институтов. И в этих кризисных условиях общество удержалось от шовинистической и военной истерии, государственным институтам хватило взвешенности, чтобы не пресечь волну критики, остаться открытыми и внутри и во внешний мир. Все это - признаки появления нормальной демократической государственности, способной выдержать суровое испытание.
1.4. Контуры реформы в области обороны и безопасности
Положение дел в военной области на нынешнем этапе характеризуется значительным снижением непосредственной угрозы развязывания прямой военной агрессии против России. Российская Федерация не рассматривает ни одно государство в качестве военного противника, развивает с крупнейшими военными державами и их межгосударственными объединениями отношения партнерства, в том числе и в области безопасности.
Вместе с тем потенциально военная опасность для Российского государства сохраняется. Главными причинами ее сохранения, возникновения вооруженных конфликтов и войн являются социальные, политические, экономические, территориальные, региональные, национально-этнические и другие противоречия, стремление ряда государств и политических сил к их разрешению с использованием средств вооруженной борьбы. В краткосрочной перспективе особую опасность представляют вооруженные конфликты, возникающие в России и на ее границах, на территории бывшего СССР на почве агрессивного национализма и религиозного экстремизма. Если не будет создана надежная система международной безопасности на региональном и глобальном уровнях, то в среднесрочной и особенно в долгосрочной перспективе нельзя исключать возникновения крупных вызовов безопасности России, в том числе и в военном плане.
К сожалению, нынешние Вооруженные Силы, исторически сложившиеся на случай мировых или крупных региональных войн, по своему составу, организационной структуре, комплектованию, боевой и оперативной подготовке и оснащенности недостаточн