ходиться под особым контролем федеральных органов государственной власти. Региональные различия в регулировании прав граждан допустимы лишь постольку, поскольку они отражают специфику местных традиций, обычаев, быта.
С принятием Конституции, началом работы Федерального Собрания и законодательных органов многих субъектов Федерации наступил перелом в отношениях между федеральными и региональными властями. Конфронтационность сходит на нет. В значительной мере этому способствовал и Договор об общественном согласии, подписанный почти всеми субъектами Федерации. Он дополнил конституционную модель строительства новых федеративных отношений.
Однако все еще остается нерешенным ряд важных проблем. В субъектах Федерации началось интенсивное законотворчество. В республиках приняты конституции, а в областях, краях и округах все шире развертывается работа по подготовке уставов. Это естественный и позитивный для развития федерализма в нашей стране процесс.
Между тем издержки в сфере законотворчества велики. Не все конституции республик полностью соответствуют нормам Конституции России и принципам международного права. В некоторых из них закреплены нормы, ущемляющие права "нетитульных" национальностей. Почти все республики провозгласили землю, недра, воды, растительный и животный мир исключительно собственностью народов, проживающих на их территориях. Сфера судопроизводства в большинстве конституций отнесена к исключительному ведению республик.
Многие республики приняли свои конституции до 12 декабря 1993 года. Конституция России создала принципиально иное правовое пространство. И это требует соответствующих изменений в республиканских конституциях.
Немногим лучше положение с проектами уставов краев и областей. В большинстве своем они нуждаются в тщательной проверке на соответствие духу и букве федеральной Конституции. Без этого не может быть подлинного федерализма, без этого не укрепить единство и целостность страны.
Необходимы согласительные процедуры с участием представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, краев и областей. Важна роль Совета Федерации в квалифицированном содействии законопроектному процессу в субъектах Федерации. Поскольку завершилось формирование Конституционного Суда, появилась возможность начать работу по рассмотрению дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации.
Есть у территориального аспекта прав и свобод граждан и экономическая сторона. Несправедливо, чтобы одни граждане жили хуже других не потому, что они хуже работают, а потому, что живут в районах с плохими экономическими условиями. Это положение грубо нарушает права человека.
Таким крупным странам, как Россия, естественным образом присущи большие внутренние различия между регионами. В этом - преимущество крупных стран, мощный потенциал роста. Подобное разнообразие открывает широкие возможности для территориального разделения труда и становится важным фактором ускоренного социально-экономического развития. Вместе с тем такие различия чреваты образованием диспропорций регионального развития. Именно эти диспропорции стали родимым пятном нашей истории и экономики.
Жители постоянно отстающих и депрессивных районов не несут вины за упадок своей территории. На протяжении многих десятилетий интересы отдельных регионов нередко приносились в жертву интересам общенациональным или даже идеологическим. Теперь государство, прежде всего федеральные органы власти, должно компенсировать этим районам нанесенный ущерб.
Существование застойных, кризисных (депрессивных и отсталых) районов негативно сказывается на развитии всего общества. Недостаточно используются природные и трудовые ресурсы, человеческие возможности, профессиональные способности миллионов людей. Осложняется взаимодействие отдельных частей страны друг с другом. Более того, все это отражается на политической и социальной стабильности России.
Актуальная задача - принятие Федеральной программы развития депрессивных и отсталых районов. Работа над этой программой интенсивно велась весь предыдущий год - создана концепция, продуманы пути ее реализации в рамках общей региональной политики России. Важно, чтобы к лету текущего года программа была полностью готова. Тогда необходимые для ее реализации ассигнования будут заложены в бюджет следующего года.
Эти ассигнования не должны становиться объектом регионального лоббирования. Имеются эффективные, не раз опробованные в мировой практике механизмы для справедливого распределения средств. Главное среди них - финансирование по объективным критериям, по заранее принятой формуле. В распределении ассигнований и, главное, в контроле над ним особую роль должен сыграть Совет Федерации.
Серьезный удар по созданию единых условий проживания россиян наносит рост транспортных тарифов (в первую очередь на железнодорожные перевозки). Он отрицательно сказывается на развитии внутреннего рынка, препятствует выходу потенциально эффективных экспортеров на внешние рынки, ведет к сворачиванию отраслей специализации многих регионов, а в целом - затрудняет преодоление экономического кризиса.
Это особенно сказывается на Дальнем Востоке. За советский период здесь так и не сложилось комплексное хозяйство, и сегодня основная часть производимой там продукции вывозится в другие российские регионы, из которых завозятся многие товары первой необходимости. Рыночные отношения ставят Дальний Восток в крайне трудное положение. Из-за непомерного роста транспортных тарифов завоз оказывается не по карману для местных жителей и предприятий, а собственная продукция становится неконкурентоспособной на отдаленных российских рынках.
Экономикой Дальнего Востока, богатствами огромной территории, трудом миллионов наших сограждан страна не может пренебрегать. Правительству нужно немедленно и в тесном сотрудничестве с властями Дальнего Востока приступить к поиску кардинального решения этой проблемы. Конечно, в одночасье ее не решить, бюджетными дотациями на транспортные тарифы положение не выправить. Необходима кропотливая работа по коренной структурной перестройке регионального хозяйства. Эту перестройку предстоит вести прежде всего самому региону, долг же государства - создать для этого все возможные условия.
Аналогичные задачи стоят перед Правительством и в отношении зоны Севера. Пора определяться: какие производства наиболее перспективны, какой объем финансовых ресурсов государство может и должно выделять на поддержку северных территорий, какова должна быть оптимальная численность населения, проживающего на Крайнем Севере.
Гражданин Российской Федерации, независимо от национальности и религиозных убеждений, вправе чувствовать себя спокойно и уверенно в любом районе страны.
Между тем в стране накопилось немало проблем, порой провоцирующих национальную враждебность, взаимные страхи и недоверие. Существуют и силы, заинтересованные в разжигании сепаратизма и национальной розни.
Правительству и Федеральному Собранию необходимо ускорить завершение разработки государственной программы по национальной политике (основные направления). В ее основу должна быть положена концепция национального плюрализма, противостоящая мифам о национальной исключительности. Важными элементами этой программы должны стать:
- реальное обеспечение равенства прав человека вне зависимости от его национальности;
- всемерное содействие развитию национальных культур, различных форм самоорганизации народов и диалога между ними;
- создание надежного и реально действующего механизма предотвращения и урегулирования этнических конфликтов.
Органы государственной власти всех уровней и общественность должны объединить усилия для своевременного жесткого отпора воинствующему национализму, любым проявлениям ксенофобии, дискриминации по этническому, расовому и религиозному признакам.
Необходимо усилить государственный контроль за соблюдением прав человека в сфере национальных отношений, повысить в этой области действенность прокуратуры. Подстрекательство к беспорядкам и участие в них должны преследоваться по всей строгости закона. Неспособность властей привлечь к ответственности виновных воодушевляет организаторов беспорядков на новые противоправные действия.
Культурные, религиозные, деловые и другие интересы вызывают естественное стремление людей одной национальности, живущих в разных частях государства, к совместной деятельности. Государству необходимо обеспечить благоприятные условия для такого рода связей (прежде всего в форме национально-культурных объединений), в том числе в сфере использования родного языка, отправления обрядов, в области информации. Создание национально-культурных объединений обеспечит разнообразие форм самоуправления народов.
Сегодня идет сложный и болезненный процесс консолидации многонационального российского общества. Задача государства - помочь представителям всех народов сформулировать собственные интересы и осознать свою ответственность в едином многонациональном обществе. Важно заботиться о расширении возможностей самореализации в различных сферах государственной деятельности представителей всех народов страны, не создавая привилегий и отдавая безусловный приоритет профессиональным качествам людей.
Консолидация народов России немыслима без изменений в сфере образования, культуры. Будущие граждане России с детства должны получать знания о культуре и традициях не только своего, но и других ее народов. Знание культуры и понимание других народов - надежный заслон национальной розни.
Мы обязаны защитить права беженцев и вынужденных переселенцев. Необходимо сделать эту проблему одной из приорететных. Задача Правительства - обеспечить реализацию первоочередных мер по приему и размещению беженцев и вынужденных переселенцев, предусмотренных принятой в прошлом году Федеральной миграционной программой. Следует ускорить разработку изменений и дополнений в Законы Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" и "О беженцах".
Особое внимание мы должны проявить к нашим гражданам и соотечественникам, проживающим за рубежом. Для тех из них, кто желает вернуться в Россию, должны быть созданы необходимые для этого условия.
2.4. Повышение действенности правовой защиты личности
Россия хорошо знает, что такое право силы. Осознать силу права только предстоит.
Новое правосознание граждан только формируется. Во многом оно обусловлено не только историческими традициями, но и образом действий институтов власти, правосознанием людей, их представляющих. Тем самым зреет опасное для нашего развития заявление: права личности, никогда в отечественной истории не считавшиеся практическим государственным приоритетом, рискуют и впредь остаться декларативными. По-прежнему власть будет упоминать о них в официальных документах, а граждане - испытывать на себе собственную правовую незащищенность. Другими словами, опасность состоит в дискредитации понятия "права человека" в социальной и политической практике, а значит, в дискредитации самой сути Российской Конституции.
Государство наше еще не настолько богато, чтобы все без исключения конституционные права и свободы человека и гражданина материально обеспечить на самом высоком уровне. Государственные минимальные стандарты пока не сформулированы законодательно. Но даже тогда, когда это произойдет, само их содержание вряд ли удовлетворит сразу ожидания высокого качества жизни. В этой сфере откровенность и честность наиболее важны. Люди гораздо в большей степени страдают от неоправданных обещаний и посулов, особенно в предвыборный период, чем от объективной оценки реальности.
Однако практика показывает, что даже те права и свободы, которые не требуют непосильного финансового обеспечения, далеко не всегда надежно защищены.
Гражданин вправе требовать от государства обеспечения личной безопасности - защиты жизни, здоровья, достоинства и имущества. Государство еще неудовлетворительно справляется с этой обязанностью.
Утвержденная Указом Президента № 1016 от 24 мая 1994 года Федеральная программа впервые на государственном уровне наметила комплекс мер по борьбе с преступностью. Однако источники финансирования Программы так и не были определены.
В результате Программа осуществлялась лишь частично, в пределах бюджетных ассигнований, выделенных МВД России в 1994 году. Не лучше обстоит дело и в этом году. Проектом Федерального бюджета на 1995 год предусмотрено выделение лишь немногим более четверти суммы, необходимой для реализации Программы.
В компетенции Правительства и Федерального Собрания - найти выход из сложившегося положения, не подрывая бюджет на 1995 год. Экономия на борьбе с преступностью в конечном счете обходится слишком дорого для общества в целом и для каждого отдельного человека.
Не все, однако, зависит от финансирования. Общественную обеспокоенность вызывает судебная практика вынесения необоснованно мягких и даже оправдательных приговоров в отношении лиц, совершивших тяжкие преступления. Прежде всего преступления против личности по корыстным мотивам (умышленные убийства, разбойные нападения, похищение детей и прочие). Всепрощенчество в отношении преступников оборачивается жестокостью по отношению к их жертвам и к обществу в целом. И без того сложная работа правоохранительных органов, связанная с огромным риском для жизни и здоровья их сотрудников, из-за подобных приговоров становится бессмысленной. Обществу наносится двойной ущерб: преступники отделываются легким испугом, а у сотрудников правоохранительных органов подрывается моральный дух, опускаются руки.
У разных структур правоохранительных органов и органов правосудия накопилось достаточно взаимных претензий. В этих условиях, видимо, будет целесообразна координация этих государственных институтов, способствующая более действенной работе судебной власти, органов прокуратуры, МВД, Налоговой полиции, ФСК по защите личной и имущественной безопасности граждан. Судебная система, разумеется, не входит в правоохранительную. Но это не значит, что люди, представляющие обе эти системы, не могут общаться в профессиональном плане ради достижения общей задачи - обеспечения российским гражданам права на безопасность.
Профилактика преступности и борьба с ней требуют скорейшего создания соответствующей правовой базы. Российское законотворчество все еще существенно отстает от потребностей правового регулирования. Основные нормативные акты в этой сфере - Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.
Сейчас такое время, когда необходимы неординарные, иногда жесткие и болезненные меры для обуздания преступности, для нормализации жизни в стране. Но ни в коем случае не должны переступать грань, за которой нарушения прав человека становятся системой и образом жизни.
Пробелы в законодательстве, однако, не оправдывают недостатки в правоприменительной практике Это относится не только к борьбе с преступностью, но и к другим областям, где личные права гражданина оказываются под угрозой. Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации в своем Докладе о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации сделала вывод, что положение дел с соблюдением прав человека остается неудовлетворительным.
Еще один важнейший аспект строительства демократического общества - создание эффективной системы защиты человека от произвола государства. И в данном направлении нами сделано значительно меньше, чем требуется. Поэтому не приходится удивляться тому, что часть россиян разочарована в самой идее демократии.
Помимо объективных сложностей переходного периода это во многом объясняется тем, что многие люди попросту не знают, как в новых условиях отстаивать свои права; к кому обращаться в тех или иных случаях; что можно, а чего нельзя; каковы обязанности различных государственных органов в отношении защиты прав граждан. Общество и государство меняются так быстро, что человеку крайне тяжело освоиться в окружающей его социальной среде.
Для того чтобы помочь гражданам адаптироваться к новой обстановке, государство может и должно развернуть систему обучения жизни в условиях экономической и политической демократии.
Действенная защита граждан от произвола чиновников невозможна без резкого улучшения качества работы государственного аппарата. С этой точки зрения очень важное значение будет иметь закон, регулирующий федеральную государственную службу. Нам нужен корпус высокопрофессиональных, неполитизированных чиновников, без которых эффективная работа современной государственной машины, а значит, и эффективная защита прав и свобод граждан попросту немыслимы.
Далеко не всегда гражданин может безболезненно, в короткие сроки восстановить свое нарушенное право, защитить свой законный интерес. И дело тут не только в несовершенстве правовой базы, в недостатках функционирования судебных органов. Защита прав личности - обязанность абсолютно всех государственных и муниципальных органов. Каждая из систем государства обязана защищать права граждан в рамках своих конституционных задач и присущими им методами.
Сегодня никто не мешает государственным и муниципальным органам задействовать весь имеющийся арсенал организационных и юридических методов для защиты прав граждан, для оказания им правовой помощи. Это, конечно, усложняет жизнь государственных и муниципальных служащих, должностных лиц. Трудно привыкнуть к мысли, что не только гражданин, но и власть ограничена правом. Но наш народ столько претерпел и терпит не ради того, чтобы облегчить жизнь власти, а ради того, чтобы, наконец, начать самому нормально жит. Жить, сохраняя личное достоинство и чувствуя уважение к себе со стороны кого бы то ни было. Демократические принципы права направлены прежде всего на это. Полицейским наше государство уже было. Народ отвернулся от него. И главным образом потому, что его суть - правовая беззащитность личности - растаптывает достоинство человека.
Многие сегодня сетуют на законодательные пробелы, оправдывая свою бездеятельность в сфере защиты прав гражданина. Особенно, когда речь идет о конкретном человеке. Это - отговорка. Конституция Российской Федерации недвусмысленно закрепляет в статье 15, что этот основной акт государства "имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации". А согласно статье 18 Конституции "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими".
Понятно, что для большинства государственных служащих как-то привычно пока действовать, непосредственно основываясь на законе, а тем более на Конституции, которая традиционно воспринималась у нас как торжественная декларация. Долгие годы для чиновника священными были главным образом "директивы", "приказы", "циркуляры", "установки". Поэтому приходится напомнить о таком принципиальном направлении правовой политики, как применение Конституции Российской Федерации в качестве акта этого действия.
Этот ключевой для защиты прав человека принцип в первую очередь должны реализовывать органы правосудия. Причем такой подход в их деятельности необходим не только в период, когда правовое регулирование имеет явно недостаточный объем. Это будет необходимо и при наличии развитой системы законодательства. Любой суд, в отличие от всех иных государственных органов, не сразу воспринимает закон как безусловный приказ, а сначала оценивает его с точки зрения соответствия Конституции. Нередко противоречие закона Конституции обнаруживается только при рассмотрении конкретного дела. В этом случае у суда общей юрисдикции есть право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле.
Желательно, чтобы Пленум Верховного Суда Российской Федерации в ближайшее время рассмотрел возможность дать разъяснение о необходимости опираться на Конституцию Россий