лизацию положений прошлогоднего Указа о конституционных правах граждан на землю.
Необходимым условием активизации инвестиционного процесса и улучшения качества управления предприятиями становится реформа системы бухгалтерского учета. Действующая система устарела, она не обеспечивает необходимой информацией ни управляющих, ни, собственников, ни инвесторов. Разговоры о переходе на международные стандарты бухгалтерского учета ведутся уже пять лет, но до сих пор результатов нет. Правительство обязано до 1 сентября текущего года разработать программу и необходимые нормативные документы для перехода с 1998 года на новые принципы бухгалтерского учета.
Активизировать процесс реформирования предприятий одна из основных задач Правительства на текущий год. Концепция реформы предприятий должна быть подготовлена Правительством в двухмесячный срок.
Реформирование предприятий и их переориентация на повышение эффективности неизбежно выдвинут в число первоочередных проблему обеспечения занятости. Разработку действенных мер, направленных на ее решение, необходимо начинать уже сегодня. За этой работой будет осуществляться постоянный президентский контроль.
Структурная перестройка экономики, включая реорганизацию убыточных предприятий, будет сопровождаться значительным увеличением подвижности рабочей силы на рынке труда. Для того чтобы это не обернулось массовой безработицей, должна быть подготовлена развернутая инфраструктура рынка труда, система переподготовки кадров, трудоустройства, помощи безработным. Сегодня государственная поддержка убыточных предприятий зачастую является крайне неэффективной формой помощи людям, фактически ставшим безработными.
Особую опасность представляет неразвитость инфраструктуры, обслуживающей рынок труда, при проведении структурной перестройки на так называемых градообразующих предприятиях.
Одним из важнейших условий безболезненного функционирования рынка труда является полноценный рынок жилья. Любой россиянин, поставленный перед необходимостью смены рабочего места, должен иметь возможность продать свое жилье и купить его там, где он нашел новую работу. Механизмы купли-продажи жилья, кредитования и залога должны быть надежно защищены от преступности, доступны и понятны каждому гражданину. Реформа жилищно-коммунального хозяйства - крайне важный шаг в нормализации рынка жилья, а значит, и рынка труда.
Огромное значение имеет развитие социального партнерства, которое под эгидой государства позволяет находить компромиссные решения, учитывающие интересы как предпринимателей, так и трудящихся. В предстоящем налаживании такого партнерства трудно переоценить роль профсоюзов.
Выполнение этой задачи означает, прежде всего, защиту интересов трудящихся перед работодателями, руководителями предприятий. Однако в последние годы профсоюзы чаще занимали другую, "классовую", позицию: во многих случаях, когда по вине директора предприятия рабочим не выплачивалась зарплата, профсоюзы требовали денег от государства, то есть фактически становились на сторону работодателя. От позиции профсоюзов во многом зависит и скорость реформирования предприятий, и его безболезненность.
Одновременно с подготовкой концепции реформы предприятий Правительство должно разработать увязанные с ней мероприятия по обеспечению занятости, по развитию социального партнерства. В этой связи вызывает тревогу задержка доработки проекта нового Трудового кодекса. В первом полугодии Правительство обязано внести этот законопроект в Государственную Думу.
4.2. Реформа налогообложения
Ключевым элементом в создании благоприятной среды для предпринимательства и инвестиций является налоговая реформа.
Действующее налоговое законодательство предусматривает огромное количество льгот по большинству существующих видов налогов. Кроме того, сохраняется множество индивидуальных льгот. Это способствует уклонению от налогообложения, в то время как честные плательщики подвергаются дискриминации.
Частые изменения в налоговом законодательстве затрудняют планирование хозяйственной деятельности, ставят малые и средние предприятия на грань банкротства, создают серьезные трудности крупным предприятиям. Неполнота и противоречивость нашей налоговой системы расширяют возможности для произвола власти, и налогоплательщик от этого никак не защищен.
Несправедливость существующей налоговой системы фактически стимулирует уклонение от уплаты налогов. В результате сокращаются доходы бюджета, затрудняется выполнение государством своих обязательств перед гражданами, уменьшаются возможности экономического роста. Создается ситуация, при которой капиталы идут не туда, где российская промышленность способна развиваться в соответствии с динамикой потребительского спроса, а туда, где можно явно или тайно не платить налоги.
При подготовке нормативных актов, относящихся к налоговой системе, необходимо предусмотреть следующие направления ее реформирования:
- кардинальное упрощение налоговой системы, сокращение общего числа налогов и установление исчерпывающего перечня налогов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации;
- выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот;
- расширение базы налогообложения за счет распространения реального налогового бремени на сферы, в которых больше всего практикуется уклонение от налогов;
- выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды);
- установление предельных ставок для региональных и местных налогов;
- снижение ставок штрафов и пеней;
- кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и налоговых органов с целью устранения противоречий гражданского и налогового законодательства, обеспечения защиты прав налогоплательщиков.
Для реализации этих принципов поручаю Правительству в марте текущего года внести в Государственную Думу проект Налогового кодекса. Настоятельно рекомендую депутатам принять его в этом году, чтобы как можно скорее дать российским предприятиям долгосрочные налоговые ориентиры.
После принятия Налогового кодекса любые изменения в систему налогообложения будут вноситься не чаще одного раза в год, причем одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий год.
Осуществление налоговой реформы по перечисленным направлениям приведет к более справедливому распределению налоговой нагрузки, существенно ослабит стимулы к уклонению от уплаты налогов, позволит стабилизировать, а затем и начать снижение номинальных ставок налогов.
Важнейшим результатом проведения налоговой реформы станет рост доходов бюджета, что существенно облегчит решение задачи сокращения бюджетного дефицита.
4.3. Регулирование естественных монополий
Одна из важнейших проблем государственного регулирования экономики сегодня - контроль за естественными монополиями, прежде всего в таких отраслях, как электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт.
Необоснованный рост цен и тарифов в этих отраслях в последние годы позволял естественным монополиям увеличивать издержки, не заботясь о повышении эффективности. Здесь поддерживается излишняя занятость при заработной плате, намного превышающей среднюю. Не урегулированы платежно-расчетные отношения с потребителями продукции и услуг естественных монополий. В результате эта сфера стала одним из основных источников неплатежей в народном хозяйстве, а высокие цены и тарифы на услуги естественных монополий существенно ограничивают потенциал развития и конкурентоспособности российской промышленности.
Сложной проблемой остается субсидирование одних потребителей услуг естественных монополий за счет других. В наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, на которые фактически возлагается дополнительное бремя. При этом небюджетные дотации отдельным группам населения, образующиеся в результате такого перекрестного субсидирования, серьезно подрывают справедливость всей системы социальной помощи, поскольку предоставление дотаций через льготные тарифы, как правило, не зависит от реальной обеспеченности конкретных людей.
Закон о естественных монополиях был принят в 1995 году. Президентскими указами было предусмотрено создание федеральных органов регулирования естественных монополий, но они до сих пор не укомплектованы кадрами и фактически не приступили к работе. Свою недоработку Правительство обязано устранить в 1997 году. Все органы регулирования естественных монополий должны приступить к работе не позднее середины текущего года.
Поручаю Правительству в трехмесячный срок подготовить и утвердить принципы регулирования цен и контроля издержек естественных монополий, а также разработать необходимые нормативные документы. Должен быть обеспечен переход от применяемых в настоящее время упрощенных схем контроля к регулированию, стимулирующему снижение издержек. Под жесткий контроль следует поставить инвестиционные фонды отраслей естественных монополий. Необходимо предусмотреть меры по переводу инвестиционного процесса в этих отраслях на рыночные принципы.
В течение месяца Правительством должна быть утверждена программа поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования. Задачей 1997 года является приближение цен и тарифов для получающих льготы потребителей к уровню покрытия издержек, а в 1998 году - переход на единые принципы ценообразования для всех групп потребителей. При необходимости сохранения субсидирования по социальным причинам его следует обеспечивать за счет бюджетных средств и в адресной форме.
В течение первого полугодия 1997 года Правительство должно подготовить и утвердить программу мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в отраслях естественных монополий для обеспечения эффективного долгосрочного развития этого сектора экономики и поддержания баланса интересов монопольных отраслей и отраслей обрабатывающей промышленности.
Необходимо коренным образом пересмотреть практику работы представителей государства в органах управления предприятий - естественных монополий. Цель - значительно повысить персональную ответственность этих представителей за реализацию государственных задач.
4.4. Совершенствование системы расчетов
В последнее время в области расчетов усилились негативные тенденции. Объем просроченной задолженности измеряется сотнями триллионов рублей, а значительная доля расчетов осуществляется в форме бартера или с помощью денежных суррогатов (векселей, налоговых освобождений и др.). В этих условиях не приходится рассчитывать на эффективное функционирование рыночных механизмов.
Неплатежи, бартер, денежные суррогаты - следствие плохого финансового управления, а нередко - результат сознательной политики руководителей предприятий, осуществляемой при попустительстве, а то и при прямой поддержке органов исполнительной власти разных уровней. Предприятия часто используют прирост денежных средств для непосредственного увеличения доходов (зарплат, премий, дивидендов), а не для устранения неплатежей и возврата к денежным расчетам.
Особая опасность заключается в распространении бартерных операций. На некоторых предприятиях их доля достигает 60 - 70 процентов. В таких условиях не только расширяются масштабы уклонения от налогов, но и цены теряют характер надежных рыночных ориентиров, а базовые показатели деятельности предприятий перестают отражать реальное положение дел.
Оздоровление системы расчетов возможно только при двух условиях, выполнения которых я буду настоятельно требовать:
- федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны в кратчайший срок отказаться от эмиссии денежных суррогатов;
- федеральные органы исполнительной власти должны занять жесткую позицию по отношению к тем неплательщикам налогов в бюджет и платежей во внебюджетные фонды, которые активно используют бартер и денежные суррогаты в расчетах с партнерами, тем самым искусственно создавая ситуацию неплатежеспособности перед бюджетом.
4.5. Защита экономики от преступности
Неразвитость форм правового регулирования реформируемой экономики, размытость границ деятельности государства в экономической сфере, неподготовленность государственных, в частности правоохранительных и судебных, органов к деятельности в принципиально новой экономической обстановке создали благоприятные условия для резкого роста криминального бизнеса, теневой экономики и коррупции.
Надо откровенно признать: сегодня в России степень риска быть привлеченным к ответственности несопоставима с получаемой от преступной деятельности прибылью. Проблема экономических преступлений и коррупции из чисто полицейской, какой она является в большинстве стран, перешла у нас в разряд политических.
Преступный мир, по существу, бросил вызов государству, вступив с ним в открытую конкуренцию. Появилось немало хорошо организованных преступных групп со своими мозговыми центрами, исполнителями, "судами", "силовыми подразделениями". Эти преступные структуры расширяют свое влияние, фактически осуществляют "регулирование" некоторых хозяйственных отношений, даже "защиту" собственников, но уже по своим, криминальным, правилам.
Экономическая преступность создала опасно высокий уровень общекриминального фона. Борьба преступных сообществ сопровождается террористическими актами, перестрелками, заказными убийствами.
Преступность в сфере экономики идет рука об руку с коррупцией - злоупотреблением властью в личных интересах. Коррумпированная часть государственного аппарата "питает" и защищает как криминальный бизнес, так и незаконные действия бизнеса легального. Причем коррупция не сводится только к взяточничеству. Нередко используются разнообразные завуалированные формы подкупа чиновников и депутатов.
Мы объявили войну экономической преступности и коррупции, но по-настоящему так и не начали ее. Невыносимые условия для криминального бизнеса государство так и не создало.
Я не случайно говорю о государстве в целом. Уровень экономической преступности зависит в первую очередь от возможностей незаконного обогащения за счет средств государственного бюджета. Совершенствование системы исполнения бюджета, сокращение объема полномочий чиновников в распределении государственных ресурсов, отмена большинства льгот и налоговая реформа не входят в компетенцию правоохранительных органов, однако именно успешное решение этих задач создаст необходимые предпосылки для повышения эффективности их работы. Здесь особенно важно объединение усилий всех институтов государственной власти, всех политических сил.
Огромная роль принадлежит палатам Федерального Собрания. Необходимо как можно быстрее принять законы, подрывающие базу экономической преступности и коррупции, в частности законы о борьбе с коррупцией, об ответственности за легализацию преступных доходов. Однако новые правовые нормы не должны открывать простор для произвола, грубых нарушений прав человека и гражданина.
Общество ждет от правоохранительных органов не статистических данных, а реальных действий. Ставка на отчетность нередко ведет к подмене борьбы с наиболее опасными преступлениями борьбой с мелкими правонарушениями. Известно также немало случаев, когда правоохранительные органы в погоне за "благополучной" статистикой не фиксируют преступления, необоснованно отказывают в возбуждении уголовных дел.
Особую роль в борьбе с экономической преступностью должны играть Государственная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции. Мировой опыт показывает, что основной эффект в выявлении и привлечении к уголовной ответственности крупных криминальных дельцов дает строжайший контроль за соблюдением налогового законодательства. Но с этой задачей данные ведомства справляются пока неудовлетворительно, например, не сопоставляются декларации о доходах собственников роскошных особняков со стоимостью их недвижимости. Что это - некомпетентность или коррупция?
Конечное звено в механизме ответственности за преступления - уголовная юстиция. Судебная власть должна в полной мере осознать, что ее роль не менее ключевая, чем у правоохранительных органов.
Экстренные меры по декриминализации экономической жизни и ликвидации условий, питающих коррупцию, должны быть предприняты по всем направлениям.
1. Необходимо обеспечить равенство условий хозяйствования, подконтрольность всех каналов расходования государственных средств. О важнейших мерах, направленных на решение этих задач, подробно говорилось выше.
Любые действия должностных лиц, использующих закрытые, неподконтрольные, внеконкурсные процедуры распределения государственных ресурсов, должны рассматриваться как прямое содействие коррупции.
Необходимо существенно снизить в хозяйственной сфере объем разрешительного принципа, заменяя его уведомительным, а также установить строгую ответственность должностных лиц федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за превышение установленных сроков согласования решений по хозяйственным вопросам.
Следует предусмотреть и другие меры: внесение платы за согласование исключительно в бюджет, а не в ведомственные внебюджетные фонды; жесткое ограничение ее размеров; составление исчерпывающих списков лицензируемых видов деятельности. Соответствующие меры должно выработать Правительство.
2. От Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ, других правоохранительных органов требую в полной мере реализовать потенциал нового уголовного законодательства. Кроме того, надо освободить оперативных и следственных работников от обилия отчетных документов. Они должны выполнять прежде всего свои прямые обязанности.
Для эффективной борьбы с экономической преступностью и коррупцией необходимо выявлять вдохновителей и организаторов преступлений, так называемых "крестных отцов", а не только рядовых исполнителей.
3. Правоохранительные органы должны наладить регулярное и широкое информирование не вообще об операциях и числе задержанных, а о выявленных преступлениях, о делах, по которым закончено предварительное следствие. При этом важны характер предъявляемых обвинений и то, кому они предъявлены.
4. Государственной Думе следует приложить все усилия, чтобы как можно скорее принять новый Уголовно-процессуальный кодекс. Генеральной прокуратуре необходимо скоординировать подготовку правоохранительных органов к введению его в действие.
5. Нужно активизировать работу по подготовке и принятию других законов, подрывающих корни экономической преступности и коррупции. Необходим, в частности, закон о контроле за соответствием реальных и декларируемых доходов физических лиц, предусматривающий ужесточение мер ответственности в случае обмана государства, в том числе конфискацию имущества. В первом полугодии текущего года Правительство должно внести проект такого закона в Государственную Думу. Вместе с тем надо в полную силу использовать действующее законодательство, в частности, для контроля за соответствием имущества, особенно недвижимого, декларируемым доходам.
6. Наступление на экономическую преступность и коррупцию должно сопровождаться одновременным ударом по предательству, очищением самих правоохранительных органов. Требуется резкая активизация деятельности подразделений собственной безопасности в этих органах. Спецслужбы должны сосредоточиться на выявлении и пресечении фактов коррупции в правоохранительных органах и судах.
Для общества далеко не безразлично, кто осуществляет правосудие. На белых одеждах Фемиды не должно быть пятен. Квалификационные коллегии судей обязаны тщательнее и строже контролировать чистоту судейского корпуса. В этой работе нужна полная гласность.
7. Предлагаю Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду специально рассмотреть вопрос о том, какую роль могут сыграть