ство, отвечая за своевременное и полное исполнение бюджета, должно регулярно отчитываться перед палатами Федерального Собрания о ходе его исполнения, теснее работать со Счетной палатой. Важно, чтобы не только у депутатов, но и у всех граждан не возникало вопросов о том, куда и в каких объемах расходуются бюджетные средства.
Для обеспечения своевременного и целевого использования средств необходимо ввести квартальные отчеты руководителей министерств, ведомств, учреждений, финансируемых непосредственно из федерального бюджета. Бюджетные организации должны финансироваться с учетом всех их доходов.
Необходимо прекратить практику бюджетного финансирования путем выдачи гарантий и поручительств органов исполнительной власти по коммерческим кредитам бюджетным организациям. Хотя такая практика зачастую является вынужденной, она приводит к перераспределению значительных государственных средств в негосударственный финансовый сектор.
Правительству совместно с Центральным банком необходимо срочно разработать и утвердить такой порядок использования счетов федеральных органов исполнительной власти, который воспрепятствует нецелевому расходованию бюджетных средств. Временно свободные финансовые ресурсы должны размещаться Минфином только на счетах Центрального банка или, когда это невозможно, на платной основе в абсолютно надежных коммерческих банках.
Все бюджетные ссуды должны предоставляться исключительно под надежное обеспечение или гарантии.
Для ужесточения контроля за эффективностью расходования бюджетных средств, в том числе для закрытия лазеек тем, кто злоупотребляет своим служебным положением, Правительство должно исключить любую возможность распределения государственных заказов и государственных инвестиций помимо процедуры открытого конкурса с публикацией цен, условий конкурса и требований к представляемым на конкурс документам. В тех случаях, когда открытость конкурса сопряжена с разглашением государственной тайны, должен проводиться закрытый конкурс.
Необходимо в месячный срок завершить разработку и внести в Государственную Думу проект нового закона о государственных закупках, обеспечивающего честную конкуренцию при размещении государственных заказов на поставку продукции и оказание услуг. До принятия этого закона конкурсный порядок размещения государственных заказов будет установлен указом Президента.
Поручаю Правительству в трехмесячный срок разработать и утвердить нормативные акты, регулирующие порядок проведения конкурсов, экспертизы, оформления государственных заказов и контроля за их исполнением.
Важнейшим условием наведения порядка в бюджетной сфере является рационализация финансирования бюджетного дефицита, управления государственным долгом, разработка годовых планов заимствований и погашения долгов.
Значительный дефицит федерального бюджета, связанный, помимо прочего, с низкой финансовой дисциплиной и нерациональным использованием бюджетных средств, вызвал необходимость крупномасштабных государственных заимствований на внутреннем финансовом рынке. Высокий спрос государства на кредитные ресурсы привел к вытеснению частных заимствований с финансовых рынков и крайне сузил возможности коммерческого кредитования производства.
Правительство должно в трехмесячный срок разработать программу сокращения бюджетного дефицита таким образом, чтобы начиная с 1999 года доходы федерального бюджета полностью обеспечивали текущие расходы, за исключением выплаты процентов по государственному долгу.
Сокращение бюджетного дефицита и масштабов внутренних заимствований существенно уменьшит отток финансовых ресурсов из реального сектора экономики, позволит снизить процентные ставки, обеспечит дешевый кредит и, таким образом, создаст предпосылки для производственного инвестирования и экономического роста.
Следует также перейти к среднесрочному планированию государственных инвестиций, сконцентрировав их на направлениях, которые обеспечивают перспективные условия функционирования экономики (производственная, социальная и правовая инфраструктура, подготовка кадров). Правительство уже в этом году должно разработать инвестиционную программу до 2000 года, увязав все государственные и иные источники финансирования, и сделать ее основой для подготовки бюджетов развития на 1998 год и последующие годы. Проект такой программы должен быть представлен Президенту к сентябрю 1997 года.
Нам необходимо перспективное бюджетное планирование, которое позволит уже сейчас спрогнозировать возможности бюджета по финансированию основных государственных программ, проведению реформы в социальной, военной и других областях, даст возможность определить в условиях сокращения дефицита бюджета реальный объем финансовых ресурсов государства.
3.2. Упорядочение и адресность социальных расходов
Высокая инфляция, характерная для первых лет рыночных реформ, несоответствие системы социальной поддержки радикально изменившимся условиям породили такие острейшие проблемы современного российского общества, как резкая дифференциация доходов, массовое распространение бедности.
Даже на фоне далеко не высоких показателей среднего уровня жизни положение тех, кто живет главным образом на пенсию, заработную плату, выплачиваемую из бюджетных средств, крайне тяжело. Тем более нетерпима ситуация, когда большинство пенсионеров, учителей, врачей, военнослужащих не могут в течение нескольких месяцев получить свой, и так небольшой, законный доход. Выходит, что за все возникающие трудности расплачиваются в первую очередь наименее защищенные и наиболее бедные.
Существующая практика распределения социальной помощи приводит лишь к распылению средств. В настоящее время в России действуют более тысячи нормативных актов, предусматривающих те или иные социальные льготы для двухсот категорий населения. А численность лиц, которые могут претендовать на различные выплаты, льготы и компенсации, достигает без малого ста миллионов человек.
Поэтому при значительных бюджетных средствах, идущих на социальные нужды, реальная помощь, которая доходит до конкретного человека, зачастую просто символична. Если в развитых странах среди действительно нуждающихся распределяется 50 - 60 процентов социальной помощи, то у нас эта доля не превышает 20 процентов.
Типичным примером неэффективности социальной помощи является выплата единого пособия на ребенка в возрасте до 16 лет всем семьям, независимо от уровня их дохода. В результате для обеспеченных родителей эта сумма (70 процентов минимального размера оплаты труда) не имеет никакого значения, а в бедных семьях такого пособия явно недостаточно для того, чтобы обеспечить ребенка даже самым элементарным.
Необходимы изменения и в принципах предоставления пособия по безработице. Множатся случаи, когда эта выплата не стимулирует поиск работы и профессиональную переподготовку. Значительная часть получающих пособие в службе занятости работает в тех секторах нашей экономики, где распространено уклонение от налогообложения и отсутствует государственный контроль.
Это только два повода для наведения порядка в сфере социальной помощи. На самом деле их намного больше.
В условиях крайней ограниченности бюджетных средств единственный способ сделать социальную помощь действенной - это оказывать ее именно тем, кто в ней по-настоящему нуждается.
Правительство в течение первого полугодия должно провести инвентаризацию нормативных актов федеральных органов власти, которыми предусмотрены льготы, дотации, дополнительные социальные выплаты, и представить конкретные предложения по повышению их адресности. Федеральному Собранию необходимо будет принять соответствующие поправки к действующим законам.
Многие льготы, предоставляемые по профессиональному признаку, должны быть отменены с обязательной компенсацией соответствующим повышением зарплаты. Ряд льгот, предоставляемых пенсионерам, следует заменить денежными компенсациями. Эти меры сделают систему социальной помощи более понятной для ее получателей, позволят сконцентрировать работу органов социальной защиты на действительно значимых мероприятиях.
Наиболее сложным вопросом является реформирование государственной пенсионной системы, прямо затрагивающее насущные интересы 37 миллионов российских пенсионеров. В 1996 году задержки выплат пенсий достигли недопустимых масштабов. С этим безобразием будет покончено: уже к середине текущего года все долги пенсионерам должны быть погашены. Однако это никоим образом не подменяет необходимость начала пенсионной реформы.
Через десять лет демографическая ситуация в России начнет меняться в сторону возрастания доли пенсионеров. К этому времени мы должны подойти с гибкой и эффективно развивающейся пенсионной системой. Время на ее создание еще есть, и его надо использовать.
Сегодня люди справедливо недовольны и низким уровнем пенсий, и тем, что их размер практически не связан с трудовым вкладом. Однако, чтобы выплачивать даже их, приходится взимать с предприятий пенсионные взносы, равные 28 процентам фонда оплаты труда. Это серьезно утяжеляет налоговое бремя, побуждает часть предприятий идти на сокрытие размера заработной платы.
В настоящее время пенсии выплачиваются за счет снижения зарплаты работающих. Нам необходимо постепенно дополнить действующую пенсионную систему механизмом выплаты пенсий за счет прошлых накоплений самого человека. Может быть, в перспективе следует даже перенести центр тяжести именно на вторую, накопительную составляющую пенсии.
Это в корне изменит положение пенсионера. Сейчас люди, всю свою жизнь честно и тяжело работавшие, зависят в основном от умения государства выжать деньги из плательщиков пенсионных взносов и от того, как оно посчитает нужным распределить эти средства среди пенсионеров. Если же пенсия будет поступать с индивидуального счета пенсионера, средства на который он вносил в течение всей своей трудовой жизни, то он уже не будет зависеть от ошибок и произвола чиновников. Это будут его деньги в прямом смысле этого слова, его трудовая пенсия.
Накопительная пенсионная система полезна не только для самих пенсионеров, но и для общества в целом. Она увеличивает общий инвестиционный потенциал экономики, так как пенсионные накопления через систему контролируемых государством пенсионных фондов будут вкладываться в наиболее перспективные экономические проекты. Кроме того, перенос акцента на накопительную пенсионную систему со временем позволит снизить размер обязательных пенсионных отчислений предприятий.
Этот переход займет не менее двадцати лет. Но начинать надо сейчас. Нельзя жить только нынешним днем. Пора всерьез задуматься о том, что будет с нашими детьми и внуками.
Особо хочу подчеркнуть: пенсионная реформа не будет осуществляться за счет сегодняшних пенсионеров. Нельзя допустить, чтобы во имя интересов будущих пенсионеров ущемлялись интересы тех, для кого уже сегодня пенсия - основной источник средств существования.
Правительство до 1 ноября 1997 года должно подготовить программу пенсионной реформы, необходимые расчеты и обоснования и не позднее 1 декабря 1997 года внести в Федеральное Собрание проекты законов, составляющих нормативную базу предстоящих изменений.
Одновременно должна быть активизирована работа по внедрению индивидуального учета в системе государственного пенсионного страхования, который к 2000 году должен охватить все население страны и обеспечить возможность определения размера пенсии в зависимости от трудового вклада каждого конкретного человека.
Необходимо провести рационализацию условий и норм пенсионного обеспечения, упорядочить пенсионные льготы. Следует перейти на дифференцированное исчисление тарифов страховых пенсионных взносов в зависимости от наличия на предприятиях рабочих мест с тяжелыми условиями труда. Это побудит работодателей к модернизации производства.
Назрела необходимость реформы жилищно-коммунального хозяйства, с которым связаны повседневные интересы всех граждан России.
Сегодня совокупный объем дотаций жилищно-коммунальному хозяйству составляет около 4 процентов валового внутреннего продукта. Это гигантские средства - порядка 8 триллионов рублей в месяц. Но распределяются они неэффективно и несправедливо. Более весомую государственную дотацию получают те, у кого больше жилплощадь. А это, как правило, люди, имеющие больший доход.
Уже начинает действовать система адресных жилищных субсидий малообеспеченным семьям. Но ею пока пользуется всего 1 процент семей.
Правительству необходимо в трехмесячный срок разработать программу проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства, имея в виду в основном завершить ее к 2000 году, и не позднее 1 октября 1997 года внести в Государственную Думу проект закона о необходимых изменениях и дополнениях в действующее законодательство для проведения этой реформы.
Главная цель реформы - перейти к строго адресному предоставлению субсидий на жилищно-коммунальные услуги, за счет этого повысить реальную помощь нуждающимся и одновременно существенно снизить нагрузку на бюджет, на налогоплательщика.
Дотации сегодня получают предприятия жилищно-коммунального хозяйства фактически для того, чтобы предоставлять свои услуги по заниженным ценам всем без исключения потребителям.
Необходимо перейти к прямой помощи малообеспеченным семьям, позволяющей им за счет субсидий оплачивать рыночную стоимость жилищно-коммунальных услуг. Причем размер субсидий этим семьям может покрывать большую часть квартплаты. Главное условие - переход к полной оплате населением расходов на содержание жилья и коммунальные услуги следует осуществлять одновременно с развитием системы адресных жилищных субсидий малообеспеченным семьям.
В сфере коммунальных услуг и эксплуатации жилья господствует настоящий монополизм: кроме традиционных ЖЭКов предоставлять такие услуги практически некому. За неоправданно завышенные издержки жилищно-коммунального. хозяйства приходится расплачиваться государству, то есть всем налогоплательщикам, включая и тех, для помощи которым предназначены дотации.
Развитие конкуренции между организациями (в том числе частными), обслуживающими жилищный фонд, при жестком контроле государства за справедливостью условий конкуренции и формированием цен, должно существенно снизить издержки на его содержание.
В этой связи Правительство должно до 1 июля 1997 года разработать и довести до субъектов Российской Федерации рекомендуемые основные параметры перехода на новую систему организации жилищно-коммунального хозяйства, а также меры по укреплению материальной базы служб адресных жилищных субсидий.
* * *
Наведение порядка в государственных финансах приведет в течение короткого времени к важнейшим для страны результатам.
Резко возрастет эффективность расходования средств, отданных государству налогоплательщиком. Граждане России будут лучше знать, как распределяются эти средства, насколько их использование соответствует тем целям, ради достижения которых они готовы честно платить налоги.
Укрепление дисциплины исполнения государством своих бюджетных обязательств уничтожит один из самых мощных факторов финансовой безответственности в экономике, от которого страдают в первую очередь наиболее уязвимые слои населения России. Существенно улучшится надежность социальной помощи нуждающимся. Будет ликвидирована почва для коррупции, деньги налогоплательщика перестанут быть легко доступным источником преступного обогащения.
Все это создаст условия для восстановления доверия граждан к государству и его политике.
4. Порядок в регулировании экономики
Вместо того чтобы выступать гарантом стабильности и порядка в экономических отношениях, государство своей практической деятельностью нередко усугубляет существующую неупорядоченность.
Всем должно быть ясно, что регулирование экономики в государственных интересах и вмешательство в нее в интересах отдельных ведомств, отдельных чиновников - не одно и то же. Вопиющий дефицит первого и удушающие экономику масштабы второго - симптомы опасной болезни. Это - низкая эффективность государственного управления, прежде всего управления самими государственными ведомствами, и контроля за ними.
Экономическая справедливость - это не бесконечные льготы и исключения, которые произвольно и небескорыстно устанавливаются чиновником, а равные условия хозяйствования, ясность и стабильность правил экономического поведения, особенно в области налоговых и бюджетных отношений.
Государственная власть, используя механизм правового принуждения, должна быть гарантом законности сделок и выполнения взаимных обязательств хозяйствующих субъектов. Необходимо жестко пресекать любые попытки отдельных ведомств и чиновников осуществлять "государственное регулирование" в собственных корыстных интересах и одновременно столь же жестко пресекать любые попытки наиболее "сильных" представителей частного бизнеса получить для себя исключительные привилегии.
4.1. Реформа предприятий
В настоящее время одним из основных препятствий для нормализации положения в экономике является медленный процесс преобразований на уровне предприятий. Многие российские предприятия, функционирующие в рыночной среде, сохраняют внутреннюю структуру и стиль поведения, характерные для прежней системы.
Установленные разграничения прав и ответственности между собственниками (акционерами) и управляющими (директорами) не соблюдаются. Во многих случаях директора фактически отстраняют акционеров, в том числе крупных, от принятия важнейших решений, относящихся к непосредственной компетенции собственника. Низкое качество управления, устаревшие системы учета, слабая дисциплина договорных отношений - вот характерные черты современных российских предприятий.
Это парализует воздействие рыночных стимулов на процесс "естественного отбора" эффективного собственника, управленческих кадров, стратегий развития, делает предприятия невосприимчивыми к инновациям, непривлекательными для инвестиций.
Государственная власть до сих пор не выполняет своей главной задачи по регулированию рыночной экономики - не формирует режим максимального благоприятствования предпринимательскому поведению, соответствующему интересам потребителя. Недопустимо положение, при котором консервация отсталости на своем предприятии для руководителя выгоднее, чем повышение эффективности производства.
Государство не может и не должно прямо вмешиваться во внутренние дела частных предприятий, но обязано создавать стимулы для их реформирования.
Приоритетными задачами Правительства, обеспечивающими проведение реформы предприятий в 1997 году, должны стать:
- защита прав акционеров, четкое разграничение прав и ответственности собственников и управляющих, совершенствование механизмов корпоративного управления;
- укрепление контрактного права, то есть правовая защита договорных отношений;
- создание эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности;
- повышение качества подготовки нового поколения менеджеров.
Принципиально важен вопрос о собственности на земельные участки, занимаемые предприятиями. Мы не можем рассчитывать на серьезные долгосрочные инвестиции, если не будут обеспечены права собственности и рыночный оборот земельных участков. Очень важно обеспечить предоставление участков в собственность под новое строительство, максимально облегчить процедуры необходимых согласований.
Поручаю Правительству до 1 августа текущего года разработать и внести в Государственную Думу законопроекты о правах собственности и рыночном обороте несельскохозяйственных земель. В эти же сроки будет подготовлен аналогичный указ Президента, которым надо руководствоваться до принятия соответствующих законов.
До сих пор не урегулирована проблема сельскохозяйственных земель. Считаю, что Правительство недопустимо затянуло реа