венной Думы роль Объединенной комиссии в предварительном согласовании программ и планов законотворческой деятельности, концептуальных положений законопроектов на ранних стадиях их разработки.
6. Значительный эффект в повышении качества законов даст обсуждение законопроектов общественностью. Надо поднять "завесу молчания" прежде всего над базовыми законопроектами. Целесообразно, чтобы эту работу координировала Объединенная комиссия.
Порядок в законотворчестве должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества. К сожалению, еще сильна инерция прошлого - издание излишних нормативных ведомственных актов. Эта инерция подпитывается тем, что большинство государственных служащих по-прежнему руководствуются не законами, а инструкциями.
Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов Президента и постановлений Правительства, либо противоречат им, извращают их суть. Например, не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника. Все инструктивные документы должны быть доступны, и отвечать за это должны сами ведомства.
В то же время действительно необходимые инструктивные документы зачастую выходят в свет через несколько месяцев после принятия федерального нормативного акта, предусматривающего их издание.
Все федеральные органы исполнительной власти обязаны в кратчайший срок провести ревизию массива своих нормативных актов, а Правительство должно к июлю 1997 года представить первый отчет о ходе выполнения этого задания.
В результате такой работы должны быть отменены акты, которые не являются необходимыми и противоречат федеральным законам, указам Президента, постановлениям Правительства.
Одновременно ведомства должны переходить к тематической кодификации своих актов, в том числе принятых совместно с другими государственными органами. Необходимо прийти к такому положению, когда акты, не вошедшие в тот или иной ведомственный или межведомственный "кодекс", например по налогам, по таможенным правилам, считаются недействующими.
Правительство обязано привлекать к ответственности руководителей, по вине которых задерживается принятие необходимых инструктивных документов во исполнение законов. Ведомства не могут не знать о соответствующих законопроектах, их содержании, ориентировочных сроках принятия и вступления в силу. Они обязаны готовить проекты документов еще до вступления в силу соответствующего закона.
От Министерства юстиции при регистрации ведомственных нормативных актов требуется не только взыскательность, но и юридическая помощь ведомствам для исправления огрехов в представляемых ими актах.
2.2. Порядок в исполнительной власти
В деятельности органов исполнительной власти до сих пор не преодолен коренной порок прежней системы. Многие государственные органы, должностные лица не работают "в автоматическом режиме" реализации своих функций и полномочий. Они постоянно ждут указаний, поручений, окрика. Исполнительная власть зачастую действует как диспетчер или "пожарная команда". А между тем ее главные задачи - выработка стратегической линии, заблаговременное принятие и проведение в жизнь принципиальных решений.
Совершенно новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, введением правовых, а не командных методов управления, формированием гражданского общества, осуществляются несколько подновленной, но, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных недрах, острые ситуации то и дело застают государственный аппарат врасплох.
Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются. Это становится основанием для оправдания бездеятельности и неисполнительности. Ведомства сначала яростно борются за новые полномочия, а когда дело доходит до конкретной работы, перекладывают решение трудных вопросов друг на друга, ссылаются на несовершенство законодательства и нехватку ресурсов.
Создание, ликвидация, перестройка того или иного органа зачастую зависят от субъективных критериев, чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства высокопоставленного чиновника и т. п. В частности, попытка провести летом 1996 года серьезную перестройку системы федеральных органов исполнительной власти заглохла после первых же робких шагов.
Таким образом, необходимость реформирования исполнительной власти стала очевидной. Основными направлениями должны быть следующие:
- радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти вместо сохраняющегося директивного управления;
- повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, принятие упреждающих мер. Это позволит предотвращать негативные явления и процессы либо смягчать их последствия;
- выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; строгое разделение функций и полномочий этих органов как "по горизонтали", так и "по вертикали";
- определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти;
- установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.
Обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. Они в своем нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.
Настоящим бичом остается необоснованное раздувание штатов. С 1991 года общая численность государственного аппарата возросла в полтора раза. Особенно это проявляется на региональном уровне. Причем в ряде мест допускается дискриминация кадров по национальному признаку.
В то же время считаю несправедливой и даже опасной прежде всего для самого общества широко распространенную "презумпцию недобросовестности" работников государственного аппарата. Традиция огульно ругать власть, чиновников еще очень сильна. Эту традицию удастся переломить, с одной стороны, подняв престиж государственной службы, а с другой - резко повысив ее эффективность.
Действующее законодательство предусматривает ряд ограничений для работников государственной службы: особые требования при замещении должности, соблюдение служебной тайны, невозможность совмещения должности с коммерческой деятельностью и т. п. Однако, закрепив ограничения, мы не создали стимулов для добросовестной работы. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности; в совокупном объеме средств, выделяемых на содержание государственного аппарата, основная часть идет не на прямые денежные выплаты служащим, а на ненужные излишества.
Все эти факторы накладывают отпечаток на качественный состав служащих, препятствуя привлечению к государственной работе высокопрофессиональных и добросовестных людей, прежде всего молодых.
В сфере государственной службы уже с нынешнего года предстоит решать следующие задачи:
- пересмотр принципов финансирования государственного аппарата. Необходимо увеличить прямые денежные выплаты за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не увеличивая нынешние бюджетные расходы. Это позволит ограничить рост численности государственного аппарата;
- выработка единых для федерального и регионального уровней принципов должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
- создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;
- установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; введение института дисциплинарного разбирательства;
- введение действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением.
Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы.
Необходимо провести аттестацию государственных научных и учебных учреждений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере.
Все эти задачи должно решать в первую очередь Правительство в тесном взаимодействии с Администрацией Президента Российской Федерации.
2.3. Усиление контрольной функции государства
Одной из главных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в стране, стал крайне неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений.
У нас существует множество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур; кроме того, контрольные и надзорные функции имеют правоохранительные органы. Но если сопоставить их численность с результатами работы, в частности с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным. Более того, нередко работники контрольных и надзорных органов используют свои полномочия не для выполнения своих функций, а для поборов. Особенно страдает от этого малый бизнес.
Вместо упорядочения контрольной функции растет число контролирующих служб и ведомств, наделяемых правом взыскивать штрафы. Хотя многолетний опыт доказал бесперспективность и даже вред такого подхода, именно он проявляется во многих поправках к действующему Кодексу об административных правонарушениях и в проекте нового варианта Кодекса. Не выполнена поставленная Президентом задача по разработке проектов современных Административного и Административно-процессуального кодексов. Считаю, что доработка основополагающих документов в сфере контроля за деятельностью государственного аппарата должна протекать в тесном взаимодействии Государственной Думы, Правительства и Администрации Президента.
Необходимо объединить усилия по разработке в нынешнем году проекта федерального закона, который бы обеспечил создание стройной структуры специализированных контрольных инстанций, четкое разграничение между ними функций и полномочий, ликвидацию дублирующих друг друга контролирующих служб.
Для обеспечения правового порядка наиболее действенным инструментом является судебный контроль.
Судебная власть - стержневой институт, обеспечивающий правовой порядок. Однако во многом из-за ее слабости не срабатывают новые принципы управления, не обеспечивается общая эффективность государственной власти. Вот почему судебная власть начиная с 1998 года будет финансироваться в приоритетном порядке. Причем речь идет главным образом о материальном обеспечении самой судебной деятельности, исполнении судебных решений, защите судей.
Не выделяя достаточно средств на судебную власть, мы теряем гораздо больше, в том числе и в финансовом отношении. Ассигнования на суды - это не только расходы. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти, способствует гражданскому миру и общественному согласию, делает организованной и сильной экономику, не говоря уже о коренном перевороте в правовом сознании людей.
Огромным достижением прошедшего года считаю принятие Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", подписанного мною накануне 1997 года. У него была трудная судьба, пришлось даже обратиться с просьбой к членам Совета Федерации одобрить этот необходимый стране закон. Благодарю депутатов и членов верхней палаты за его принятие.
Теперь дело за исполнительной властью: нужно сделать, чтобы поскорее заработали все без исключения нормы этого фундаментального правового акта. Отчет о ходе реализации Закона о судебной системе Правительство обязано представить в мае 1997 года.
В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства. Однако арбитражные суды не финансируются в должной мере. Примерно половина их решений не исполняется. Не всегда привлекаются к ответственности те, кто не подчиняется судебным решениям.
Остро ощущается отсутствие законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве". Законы, гарантирующие исполнение решений суда, способны значительно поднять уровень договорной дисциплины, ликвидировать условия для "криминальной юстиции".
Радикально изменить ситуацию в сфере контроля за законностью, существенно снизив нагрузку на иные судебные инстанции и сократив сроки судопроизводства, сможет система мировых судей. Но введение этого института опять-таки тормозит отсутствие средств.
Весомый вклад в осуществление контрольной функции государства могут внести представительные органы. До сих пор этот потенциал не был реализован в полной мере из-за смешения действительно государственных и узкополитических задач. Парламентский контроль за исполнительной властью может стать эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии. В ближайшее время стоит обсудить, как упорядочить и сделать более эффективным этот вид контрольной функции, по каким направлениям он должен развиваться.
Система государственных форм контроля должна быть подкреплена негосударственными. Необходимо создать условия для реального гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти. Речь идет прежде всего о предоставлении возможности гражданам, общественным объединениям воздействовать на деятельность органов власти, не вмешиваясь, разумеется, в их оперативные функции.
Большие возможности для реализации общественного контроля заложены в Указе Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". Согласно ему руководители разных уровней обязаны в трехдневный срок рассматривать сообщения в средствах массовой информации о нарушениях, допущенных должностными лицами, и в течение двух недель направлять информацию об итогах рассмотрения. Однако этот Указ до сих пор не заработал, не в последнюю очередь и потому, что общественность здесь не проявляет настойчивости.
Активнее должны взаимодействовать с общественными объединениями и средствами массовой информации органы прокуратуры. Одновременно ожидаю от них реализации в полной мере потенциала, заложенного в новом Уголовном кодексе, относящем к преступлению отказ должностных лиц предоставлять гражданам информацию, касающуюся их прав и свобод.
* * *
Решение перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредственным руководством Президента будет разработана и принята Программа государственного строительства. До октября ее проект пройдет широкое обсуждение с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков. Задел для этого документа есть в виде концепции правовой реформы в Российской Федерации, разработка которой была определена Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 года. Основную часть Программы составит новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Это не означает, что весь год будет потрачен только на подготовку к полно масштабному реформированию системы управления, которое предполагается завершить в течение трех лет. Устранение наиболее серьезных недостатков, в первую очередь в исполнительской дисциплине, в сфере контроля, в кадровой политике, начинается уже в этом году.
3. Порядок в государственных финансах
Важнейший критерий эффективности власти - способность полностью собирать и рационально, строго по назначению расходовать средства, предоставляемые налогоплательщиком на социально значимые цели. Иначе не избавиться от острейших проблем: длительных задержек выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, социальных пособий всех видов, от парализующих экономику взаимных неплатежей, продолжающегося падения производства и многого другого.
Нереалистичные обещания, низкая эффективность существующей системы исполнения бюджета, безадресная социальная помощь, ведущая к распылению и без того скудных средств, отсутствие надежных механизмов контроля за использованием государственных средств - все это ложится тяжким грузом на налогоплательщика, препятствует экономическому росту, подрывает социальную стабильность.
Ответственность государства перед гражданами требует:
обещать выполнимое, обещанное выполнять. Уже начатая работа по подготовке бюджета на 1998 год базируется именно на этом принципе.
Другое требование: ощутимая социальная помощь нуждающимся в ней. Для этого понадобится уже в текущем году начать коренную реформу в социальной сфере.
3.1. Жесткий контроль за расходованием средств налогоплательщика
Ключевым звеном является наведение порядка в бюджетном процессе.
Такой порядок начинается с принятия бюджета, основанного на точной оценке возможностей экономики и государства, то есть реального и выполнимого. Мы уже начинаем двигаться в этом направлении, но пока слишком медленно и непоследовательно. Далеко не всегда в бюджете отражаются приоритеты экономической и социальной политики, задаваемые Посланиями Президента Федеральному Собранию.
Поэтому начиная с текущего года разработка бюджета будет находиться под президентским контролем. Основные параметры бюджета будут задаваться Бюджетным посланием Президента, развивающим идеи Послания Федеральному Собранию.
Другая проблема - ущербность сложившейся системы исполнения бюджета, практика нецелевого использования бюджетных средств. Главное здесь - скорейшее принятие Бюджетного кодекса, который определит принципы и процедуры бюджетного процесса.
Исполнение бюджета должно осуществляться исключительно через казначейскую систему. Все доходы и расходы бюджета должны проходить через единый счет федерального казначейства. Правительству Российской Федерации необходимо до конца 1997 года завершить развертывание территориальной системы федерального казначейства и в 1998 году осуществить полный переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.
Необходимо перейти на международные стандарты бюджетной отчетности, в частности, учитывать в бюджете все затраты на обслуживание внутренних заимствований.
Стоит задача консолидации в бюджет большинства внебюджетных фондов, естественно, с сохранением целевой направленности. Это касается не только федерального, но и регионального уровней. При этом процедура расходования средств внебюджетных фондов и форма контроля должны быть не менее жесткими, чем для бюджетных средств.
Необходимо перейти к практике цивилизованного регламентированного секвестирования бюджетных расходов в случае недобора доходов.
Прозрачность бюджетных статей и процедур, правильность и законность расходования средств должны обеспечиваться системой контроля и аудита исполнения бюджета. Правитель