суды в декриминализации экономической жизни.
Честных судей, оперативных и следственных работников правоохранительных органов, не сомневаюсь, - большинство. Но не секрет, что у многих из них сохранился негативный опыт прошлого, когда существовали "неприкасаемые" фигуры. Этот синдром должен быть преодолен. Если следы преступления ведут в "высокие" кабинеты, надо и в этих случаях действовать строго по закону. Иное поведение должно расцениваться как нарушение служебного долга, трусость и непрофессионализм.
* * *
Наведение порядка в государственном регулировании экономики приведет к утверждению справедливых, единых для всех правил экономической деятельности, к созданию твердых гарантий государства для каждого предпринимателя.
Это будет означать режим максимального благоприятствования для любого законного бизнеса, стремящегося к производству товаров и услуг, пользующихся спросом потребителя. Такой режим будет стимулировать расширение производства, повышение его эффективности и качества, снижение цен, создание новых рабочих мест.
Вместе с улучшением работы органов государственной власти и повышением финансовой дисциплины упорядочение государственного регулирования экономики создаст необходимые предпосылки для экономического подъема России, станет основой для реализации подготовленной Правительством среднесрочной программы на 1997 - 2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост".
По мере экономического подъема будут расширяться возможности для увеличения социальной помощи нуждающимся, для полноценной государственной поддержки культуры, образования, фундаментальной науки, здравоохранения.
5. Три уровня власти - три уровня ответственности
Установление правового порядка в России предполагает обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих "импульсов" и надежную обратную связь по всей вертикали - от федерального центра до органов местного самоуправления. Незавершенность строительства российского федерализма делает налаживание такой системы особенно сложным.
Нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации, неопределенность финансовой и ресурсной базы соответствующих полномочий "размывают" границы ответственности за экономические и политические последствия принимаемых на разных уровнях решений.
В результате разрушается единство правового пространства страны, падает эффективность работы как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов Федерации, тормозятся назревшие социально-экономические реформы, ухудшаются условия жизни большинства людей.
5.1. Защита общероссийского правового пространства
Единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны. Это и нереально, и вредно, и неконституционно. Есть масса вопросов, которые субъекты Федерации, местные сообщества должны решать так, как им подсказывают исторические, культурные, этнические, природные и другие особенности. Однако не может быть единого государства без универсальных, общих для всех, принципов жизни. Пока мы единое правовое пространство не обустроили.
Наиболее яркие признаки этого - принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию Российской Федерации, несоблюдение или неисполнение федеральных законов, указов Президента, судебных решений.
Начиная с середины 1995 года в Министерство юстиции поступило более 14 тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Большинство из них не соответствует Конституции и федеральному законодательству. Практикуется издание субъектами Федерации правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часто искажается смысл федеральных законов.
Федеральное законодательство, к сожалению, пока не предоставило в руки федеральных контрольных и надзорных структур более мощные рычаги реагирования. Эту задачу необходимо решить как можно скорее. Но и действующее законодательство органы прокуратуры и юстиции используют явно недостаточно. Набор методов их воздействия сводится в основном к протестам, которые зачастую игнорируются. В то же время прокуроры и органы юстиции вправе обращаться от имени Российской Федерации в суд с исками о нарушении законодательства государственными органами субъектов Федерации и органами Местного самоуправления. Но это право используется очень редко.
Министерство юстиции в лучшем случае ограничивается констатацией нарушений. А ведь у этого Министерства есть территориальные органы, которые могли предостеречь от нарушений еще на стадии подготовки того или иного решения.
Механизм защиты единого правового пространства России должен заработать в нынешнем году.
Уже дано поручение обусловливать подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий проведением экспертизы соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Это условие должно соблюдаться неукоснительно.
Правительству в ближайшее время необходимо выявить и систематизировать основные правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготовить запросы в Конституционный Суд.
Генеральная прокуратура и Министерство юстиции должны дать указания своим территориальным подразделениям об обязательности судебного оспаривания незаконных нормативных актов, принимаемых органами власти и должностными лицами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, если иные способы реагирования не достигают цели.
Еще в июне 1996 года Указом Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" Генеральной прокуратуре и Главному контрольному управлению Президента поручалось вносить представления о наказании руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации, нарушающих федеральное законодательство и указы Президента, а также судебные решения.
Считаю также, что вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, а также о несоблюдении должностными лицами федеральных законов, указов Президента, судебных решений должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации. Верхняя палата парламента - не просто собрание представителей регионов. Это одна из главных частей механизма федеральной власти. Двойной статус членов Совета Федерации требует от них равного подхода и к актам структур федеральной власти, и к своим собственным решениям.
Обеспечение единства правового пространства России во многом зависит и от Государственной Думы. Очевидно, что в значительной степени острота проблемы вызвана отсутствием базового закона, который бы обеспечивал единство основных принципов власти и эффективную защиту от покушений на федеральное законодательство. До сих пор варианты такого закона не соответствовали этим требованиям.
Одна из важнейших проблем обеспечения единого правового пространства - сильная зависимость территориальных структур федеральных органов от региональных органов власти. Каждое федеральное ведомство обязано создать для своих территориальных органов и их должностных лиц условия, обеспечивающие независимость от местного влияния при осуществлении федеральных полномочий. Но это не должно вести к ослаблению взаимодействия.
На главах субъектов Федерации лежит политическая ответственность перед избравшим их населением за качество управления, за выполнение своих предвыборных обещаний. А перед страной они несут государственно-правовую ответственность за выполнение федеральных законов, указов Президента, актов Правительства, судебных решений. Это вытекает из Конституции России.
Выборный статус руководителей субъектов Федерации не может и не будет означать ослабления единой системы государственной власти.
На Президенте Российской Федерации, которому российский народ вручил мандат доверия, лежит конституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны. Такая защита предусматривает различные формы и методы, в том числе применение мер ответственности к должностным лицам за нарушение Конституции Российской Федерации.
Однако гораздо лучше для страны и всех уровней власти не создавать условий, способствующих возникновению коллизий. Для этого необходимы не только безусловное подчинение региональных органов и должностных лиц актам федеральной власти, но и взвешенность, реалистичность самих федеральных решений.
До сих пор большинство федеральных функций в регионах осуществляли органы государственной власти субъектов Федерации. Теперь федеральным властям предстоит выполнять многие из них самостоятельно. Это означает необходимость усиления координационных функций полномочных представителей Президента в регионах. Им будут даны соответствующие полномочия, что позволит эффективно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации.
Трудный поиск баланса между самостоятельностью и ответственностью характерен и для взаимоотношений органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.
Всемерное содействие муниципальному уровню власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, является не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей.
Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований.
Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти, как канал управления страной. Органы местного самоуправления лучше других осведомлены о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. В частности, именно эти органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки. Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второсортному означает полное непонимание его общегосударственного значения.
Российская Конституция не только не мешает, но, наоборот, способствует построению такой системы власти, при которой на каждом ее уровне точно знают, чем заниматься, за что и перед кем отвечать. Местное самоуправление не исключение. Необходимо тратить усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти, против чего высказался и Конституционный Суд, а на строгое правовое и финансовое обеспечение их деятельности, на применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство.
Однако в некоторых субъектах Федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей.
Большая доля вины за такое положение лежит на федеральной власти, которая сконцентрировала свои усилия на взаимодействии с органами власти субъектов Федерации, по привычке считая уровень местной власти недостойным внимания. Мы ограничились изданием базового Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не разъяснив значения и сути конституционных принципов местного самоуправления, законодательно не обеспечив его финансовые и другие гарантии.
Считаю серьезной ошибкой, что проблемами местного самоуправления мы занимаемся от случая к случаю, не создали мощного координационного центра, который бы контролировал процесс реформирования местной власти, вносил продуманные предложения, даже выступал ходатаем по делам местного самоуправления.
В ближайшее время жду от Правительства комплекса предложений по системе организационных, правовых и финансовых мер для скорейшего завершения реформы местного самоуправления.
5.2. Экономические условия федерализма
Незавершенность формирования федеративных отношений наиболее ярко проявляется в нечетком разграничении предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и предметов их совместного ведения, в неопределенности финансового и ресурсного обеспечения соответствующих полномочий.
Частично остроту проблемы снимают договоры, заключаемые федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Но в целом проблема остается нерешенной.
Экономический федерализм органы власти некоторых субъектов Федерации воспринимают как возможность действовать вопреки общему направлению реформ, в том числе сохранять командные методы управления экономикой.
Сегодня федеральная власть, например, регулирует цены всего на полтора десятка видов товаров и услуг (в основном на продукцию отраслей-монополистов), а региональные власти - на 40 - 50, кое-где - почти на 200 видов товаров и услуг.
Федеральное Правительство практически в одиночку борется с дефицитом государственного бюджета, налаживает финансовую дисциплину, идя зачастую на весьма непопулярные, но необходимые меры. А в это время региональные власти раздают субсидии, осуществляют эмиссию денежных суррогатов.
Не будет преувеличением сказать, что львиная доля неоправданного государственного вмешательства в экономическую жизнь общества сосредоточена именно на региональном уровне. Тем самым тормозится развитие предпринимательства, создаются условия для поборов, иных видов коррупции. Чтобы открыть свое дело или реализовать даже скромный инвестиционный проект, приходится пройти через тридцать-сорок бюрократических инстанций, потерять многие месяцы. Совокупная плата за согласования (включая взятки) входит весьма увесистой строкой в стоимость проекта.
Субъекты Федерации активно прибегают к заимствованиям, в том числе у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках. Зачастую такие заимствования производятся без соответствующего обеспечения и подрывают кредитоспособность не только самого субъекта Федерации, но и России в целом. Правительство России не должно отвечать за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним. Необходимо выработать и законодательно закрепить систему санкций за такие действия региональных властей. В этой связи большое значение будет иметь скорейшее принятие закона о разграничении функций и полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов во внешнеэкономической деятельности.
Было бы несправедливо, однако, винить только регионы. Федеральные власти порой легковесно подходят к своим решениям, давая задания и не указывая источники финансирования для их выполнения. Это тоже фактор разрушения экономического федерализма, поскольку основная тяжесть выполнения решений нередко ложится на региональные и местные власти.
Особая проблема - система федеральных трансфертов. Введенная в 1994 году, она была прогрессивной мерой, призванной выравнять стартовые возможности регионов. Причем государство, придавая этой проблеме ключевое значение, выделяет на ее решение значительные суммы.
Однако со временем обнажились существенные недостатки этой системы: бесконтрольность расходования федеральных дотаций, увеличение числа дотационных региональных бюджетов, их слишком большая (нередко на 80 - 90 процентов) зависимость от федеральных трансфертов.
Систему трансфертов придется совершенствовать. Прежде всего надо создать условия, при которых регионам будет выгодно обходиться без них, а там, где слишком сильно зависят от денег "сверху", следует вводить режим особо жесткого федерального контроля за расходованием этих средств. Соответствующие предложения от Правительства должны быть представлены уже в этом полугодии.
Правительство должно в сжатые сроки по-новому построить систему бюджетного федерализма, учитывающую реально существующие полномочия регионов и местных сообществ, недопустимость неравноправия, проявляющегося, в частности, в предоставлении отдельным регионам и территориям льготных режимов экономической деятельности.
Бюджетный федерализм, безусловно, должен включать местный уровень власти. Пока не будет четкого разграничения источников доходной части бюджетов всех уровней, разделения бюджетных полномочий, пока федеральное законодательство не определит принципы формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов, взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, пока местная власть будет зависеть от распределения кусков общего "бюджетного пирога", местное самоуправление не сможет реализовать свой огромный потенциал.
Правительство Российской Федерации обязано относиться к органам местного самоуправления как к самостоятельному, полноценному и серьезному партнеру в экономическом и социальном реформировании страны.
6. К активной внешней политике и эффективной военной реформе
Перед лицом внешних вызовов и угроз нам крайне необходима взвешенная, продуманная на перспективу внешняя и оборонная политика, объединяющая общественные и политические силы, властные институты. Выработку и осуществление такой политики считаю одной из своих важнейших задач.
6.1. Достоинство и последовательность внешней политики
В истекшем году российская дипломатия стремилась к реализации основных задач внешней политики, поставленных в предыдущих Посланиях: к созданию благоприятных внешних условий для продолжения российских реформ и установлению и поддержанию подлинно равноправных отношений с ведущими державами мира, отвечающих статусу и потенциалу Российской Федерации. Наша цель - отстаивать национальные интересы России, не сползая к конфронтации, а укрепляя основы стабильности и сотрудничества в международных отношениях.
Российская внешняя политика нацелена на построение такой системы международных отношений, которая исходит из того, что наш мир - многополюсный, что в нем не должно быть доминирования какого-то одного центра силы. Свое видение нового мирового порядка наша страна излагала неоднократно, в том числе на Генеральной ассамблее ООН. Суть проста: мир XXI века должен меньше опираться на военную силу и гораздо больше - на силу права. Именно поэтому мы предлагаем заключить Договор о ядерной стабильности и безопасности с участием всех ядерных держав и провести III Конференцию мира.
Важнейшим направлением политики нашего государства в 1997 году станет российско-белорусская интеграция - восстановление духовной, культурной, человеческой, экономической и политической общности народов России и Белоруссии. В решении ответственнейшей задачи объединения братских народов не может быть места для политиканства, а в работе участвующих в интеграционном процессе государственных органов - неспешного ведомственного подхода.
Наш объединительный процесс опирается на весомые заделы, которые связаны не только с многовековой историей совместного существования двух народов в рамках единого государства, но и с взаимодействием в последние годы. Сближение наших стран шло последовательно на протяжении последних лет, что нашло выражение в создании весной 1996 года Сообщества Белоруссии и России. Наши народы неоднократно выражали последовательную волю быть вместе, ибо это принесет неоспоримые преимущества. Нынешний год будет годом новых крупных решений для России и Белоруссии.
Отношения двух наших стран - важный фактор интеграции Содружества Независимых Государств. Убежден, что в нынешнем году на новый уровень интеграции выйдет и "четверка" - Россия, Белоруссия, Казахстан и Киргизия.
Еще одна важная задача нашей политики в СНГ установление стабильных, подлинно