В.Путин: Добрый день, уважаемые коллеги!
Сегодня мы будем обсуждать вопрос, напрямую связанный с дальнейшим развитием и укреплением Федерации.
Совместная работа Федерации и регионов направлена на постоянное совершенствование федеративных отношений, на укрепление единства страны и работоспособности государства в интересах всех его граждан.
Очевидно, что эффективность государственного управления определяется четкостью понимания уровнями власти собственных обязанностей и использованием наиболее оптимальных моделей их взаимодействия.
И сегодня, когда разграничение полномочий подходит к своей завершающей стадии, крайне важны согласованность действий и, хочу подчеркнуть это особо, необходим учет взаимных интересов.
Рабочая группа Госсовета детально и всесторонне изучила вопрос и представила довольно обширный материал. Я бы, в свою очередь, предложил сосредоточиться на обсуждении следующих ключевых проблем.
Первое – это последовательная реализация требований базового закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Именно этот правовой акт устанавливает принципы и порядок разграничения полномочий между уровнями власти и их ресурсной обеспеченности и тем самым определяет четкую ответственность каждого уровня власти.
Ключевым вопросом здесь остаются межбюджетные отношения. Расходные обязательства должны соответствовать доходным полномочиям. И такой подход – это путь к ликвидации нефинансируемых мандатов. Сейчас это наиболее чувствительная проблема, особенно чувствительна в социальной сфере.
Мы сделали шаг вперед, исключив возможность возникновения каких‑либо проблем в этой области.
Сегодня мы услышим предложения Правительства о решении этих вопросов. Важно при этом обеспечить надежную защиту интересов всех граждан России – подчеркиваю, всех, от кого бы они ни получали социальную помощь: от Федерации или от региона.
Следующее, что требует нашего обсуждения, – это корректировка федерального и регионального законодательства. Надо привести его в соответствие с новыми принципами федеративных отношений и местного самоуправления, новыми финансово-экономическими условиями функционирования федеральных, региональных и местных властей.
Уже сегодня в изменениях нуждаются полторы сотни федеральных законодательных актов. Вы знаете, что и субъектам Федерации предстоит существенно переработать свое законодательство исходя из новых, значительно более широких законодательных полномочий и с учетом бюджетных возможностей каждого региона. И сделать это нужно в чрезвычайно короткие сроки.
Следующая тема нашего разговора – ход административной реформы и ее развитие на региональном уровне. Сейчас уже практически закончено формирование новой структуры Правительства. Обновленные федеральные министерства, агентства и службы начали работать над оптимизацией своих территориальных органов. Это непростой, но крайне ответственный процесс.
Путь создания разветвленной сети территориальных органов федеральных ведомств – далеко не единственный; более того, он далеко не самый эффективный. И отдельные функции в рамках статьи 72 Конституции должны более решительно передаваться как на региональный уровень, так и на уровень местного самоуправления. Главный принцип здесь – меньше затрат, больше пользы и для дела, и для граждан страны. Я согласен с руководителями регионов, когда они приводят примеры и настаивают на том, чтобы не плодить излишнее количество ненужных структур, которые решают параллельно друг с другом одни и те же задачи и только путают людей в коридорах власти.
Речь идет об эффективной реализации полномочий федеративного государства в территориях и о недопустимости сохранения в регионах избыточных функций – функций, уже ликвидированных на федеральном уровне. Прошу руководителей регионов обратить на это внимание.
Вы знаете, Правительство перечень избыточных функций сформировало. И осуществление их государством должно быть прекращено повсеместно. Поэтому необходимо провести такую же инвентаризацию функций на уровне субъектов Федерации и в муниципальных образованиях. Нужно, как мы с вами и говорили многократно, разбюрокрачивать хозяйственную и экономическую жизнь.
Хотел бы при этом отметить: совершенствование деятельности органов власти не должно приводить к остановке работы или к снижению качества осуществляемых ими полномочий. Речь идет о необходимости обеспечения каждодневных нужд страны, насущных потребностей ее граждан.
В заключение хотел бы отметить, что четкое разделение полномочий – это только часть дела. Необходимо соотнести их между собой с позиции организационных решений и необходимых расходов на реализацию этих полномочий. Только тогда мы добьемся объективного, подлинного совершенствования механизмов нашего взаимодействия.
Надеюсь, что именно такой подход определит сегодня и сам ход обсуждения предложенных тем.
Позвольте предоставить слово руководителю рабочей группы Николаю Владимировичу Виноградову.
* * *
В.Виноградов: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги и участники заседания!
Рассмотрение Государственным советом вопроса совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти свидетельствует о стабилизации политической и экономической обстановки в стране, подтверждает неизменность курса на создание правового государства, объединение усилий всех уровней власти в решении общей проблемы – воссоздания сильного и эффективного государства.
В последние годы проведена значительная работа по обеспечению соответствия нормативно-правовых актов субъектов Федерации Конституции России, реализуется административная реформа, одной из задач которой стало создание действенных механизмов управления путем деконцентрации функций министерств с поуровневым распределением управления, контроля и выработки отраслевой политики.
С образованием федеральных округов улучшилась взаимосвязь субъектов Федерации, возросла их координация в реализации программ развития и федерального законодательства.
Безусловно, положительной оценки заслуживает работа, направленная на разграничение полномочий федерального центра и субъектов Федерации с определением источников их финансирования.
Вместе с тем в работе всех институтов власти, их взаимодействии между собой накопилось немало характерных для переходного периода проблем.
При этом нередко накопленный за прошедшие десятилетия опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства входил в противоречие с закрепленными в Конституции России государственным устройством и формами взаимодействия органов власти различных уровней.
Исследования, проведенные ранее несколькими рабочими группами Госсовета, подтверждают выводы о том, что разрешение возникающих противоречий следует искать в последовательной реализации принципов федерализма, обеспечении широкой вариантности полномочий при неизменности уровня закрепленных Конституцией России предметов ведения.
В настоящее время введением поправок и дополнений к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» эти вопросы урегулированы.
Однако задача укрепления единства системы государственной власти остается актуальной. Определяющими в ее решении являются увеличение объема и совершенствование форм взаимодействия субъектов государственного управления.
Конституция России предоставляет широкие возможности для дальнейшего правового регулирования форм взаимодействия, предметов ведения и полномочий различных уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Однако в ее правоприменении возникают некоторые трудности, связанные с неопределенностью предметов ведения субъектов Федерации и незавершенностью работы по определению полномочий федеральных и региональных органов власти в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Используемый в настоящее время остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов Российской Федерации приводит к тому, что эта компетенция остается нереализуемой.
Федеральный законодатель, издавая новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, сокращая при этом функции субъектов Федерации.
К таким федеральным актам по предложениям, полученным при подготовке доклада, отнесены федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О приватизации государственного и муниципального имущества», Земельный, Водный и Градостроительный кодексы.
В то же время на практике еще не было ни одного случая признания судом недействующим и противоречащим закону субъекта Федерации положения федерального закона в сфере ведения Российской Федерации.
В ходе работы по разграничению полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Федерации следует определить источники финансирования передаваемых территориям полномочий. Как показывают результаты анализа предложений субъектов Федерации, действующие в настоящее время 72 федеральных закона определяют около 450 различных полномочий субъектов РФ, 35 из которых следует отнести к федеральным органам власти и 140 нуждается в финансовом подкреплении из бюджета центра. Конечно же, эти цифры нуждаются в уточнении. И, очевидно, оно будет сделано при инвентаризации существующего законодательства, но это потребует немало времени.
По нашему мнению, ускорить решение данной проблемы могло бы закрепление федеральным законом открытого перечня вопросов, находящихся вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения, что способствовало бы наделению её субъектов реальными правами с обязанностью собственного финансирования решения вопросов их компетенции.
Тем самым Российская Федерация, не определяя исчерпывающий перечень вопросов исключительного ведения своих субъектов, юридически подтвердила бы право регионов на регулирование принадлежащих им соответствующих конкретных предметов ведения и полномочий. Подобный подход закреплен конституциями ряда стран, имеющих федеративное устройство.
Что касается полномочий, то их целесообразно относить к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно. При этом, безусловно, приоритет федеральным органам власти должен отдаваться по полномочиям, связанным с укреплением целостности государства, его конституционной системы и обеспечением юридического равенства граждан.
Безоговорочно поддерживая укрепление властной вертикали, необходимо отметить некоторую дискретность ее организации между ее федеральной, региональной и местной составляющими.
Ответственность региональных органов власти за социально-экономическую обстановку на соответствующих территориях нередко не подкрепляется реальными правами. В настоящее время в нашей области, например, а она во многих сферах имеет среднероссийские показатели, действуют свыше 50 территориальных подразделений федеральных структур, причем половина из них осуществляет свои функции по предметам совместного ведения. Однако, как правило, участие субъектов Федерации в планировании их работы юридически не закреплено, из практики фактически исключено согласование назначения-увольнения руководителей.
Минимизировано участие субъектов Федерации в решении вопросов реализации антимонопольного законодательства, создании безопасных условий труда, обеспечении занятости населения, финансового оздоровления предприятий и организаций, а также деятельности налоговой службы.
Много нареканий вызывает существующий порядок формирования цен на платные услуги, предоставляемые подразделениями территориальных органов федеральной власти. Нередко – при отсутствии общегосударственных нормативов и правил – они назначаются по сугубо ведомственному принципу, что в итоге приводит к необоснованному росту издержек реального сектора экономики. Кроме того, эти услуги порой связаны с осуществлением госучреждениями их основных функциональных обязанностей. Примерами являются: предоставление регионам статистической информации, регистрационных материалов, услуги Гидрометеоцентра и т. д.
В ходе осуществления административной реформы значительный организационный эффект могло бы дать законодательное закрепление и реализация предложений, высказанных в ходе подготовки материалов Госсовета, суть которых сводится к тому, что территориальные органы исполнительной власти должны создаваться, как правило, лишь для обеспечения и осуществления функций по предметам ведения Российской Федерации. Позитивную роль при совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти может сыграть передача субъектам Федерации полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
В работе по разграничению полномочий, очевидно, целесообразно предусмотреть, чтобы по предметам совместного ведения территориальные органы, реализующие важные для государства контрольные полномочия, могли бы создаваться на межрегиональном уровне.
По ряду известных и широко обсуждаемых причин проводимая сегодня административная реформа действительно назрела. В то же время ее осуществление должно быть всесторонне обоснованным.
Проводимая административная реформа должна стать предметом более открытого обсуждения, в котором чрезвычайно важно учитывать мнение субъектов Федерации.
Проблемы формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов идущих в местном самоуправлении. Согласно статье 12 Конституции России «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти.
Как элемент системы управления государством местное самоуправление не может быть не встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений федеральных и региональных органов власти, а органы и должностные лица местного самоуправления должны обладать совокупностью прав, обязанностей и ответственностью за это исполнение.
Важной задачей является повышение качества принимаемых на федеральном и региональном уровнях законов. В ряде случаев, прежде всего, из‑за изменения концептуальных подходов к решению вопросов государственного строительства не обеспечивается стабилизация законодательства, в принятые документы вносится большое количество изменений и дополнений.
Определенные трудности в организации исполнения законов связаны с отставанием в принятии исполнительными органами власти требуемых подзаконных актов.
За последние годы серьезно улучшилось построение межбюджетных отношений, совершенствуется их методическая база, возросла прозрачность в осуществлении расчетов и исполнении бюджетов.
На дальнейшее совершенствование финансовых взаимоотношений направлена одобренная постановлением Правительства России концепция реформирования бюджетного процесса на 2004–2006 годы. Однако общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты Федерации дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Некоторые сложности взаимодействия возникают из‑за отсутствия законодательно закрепленного порядка разработки и принятия федеральных целевых программ.
Российское законодательство насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия органов власти всех уровней. Соответствующий массив правовых норм создавался в течение последнего десятилетия и, естественно, отражает весьма различающиеся подходы к решению социально-экономических проблем, возникающих на разных этапах современных отечественных реформ.
При этом вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время урегулирован недостаточно.
Считается общепринятым, что согласование интересов органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти должно начинаться уже со стадии разработки и принятия федеральных и региональных законов. В то же время анализ действующего законодательства показывает, что такая возможность, как правило, не предусмотрена. Одновременно юридически недостаточно разработаны и процедуры согласования интересов Федерации и ее субъектов.
В совершенствовании взаимодействия заслуживает внимания деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. Опыт работы Государственного совета, Совета законодателей, ряда Советов при Президенте России и Правительстве России показывает, что регулярное общение руководителей страны и субъектов Федерации весьма конструктивно и полезно. Для повышения эффективности их деятельности целесообразно было бы нормативно утвердить учет принятых ими решений и рекомендаций.
Значительное улучшение взаимодействия могло бы дать: расширение практики создания рабочих групп с участием представителей субъектов Федерации при подготовке федеральных законов и постановлений Правительства; представительство федеральных округов в заседаниях Правительства России; встречи Председателя Правительства с руководителями регионов с целью выработки согласованных решений имеющихся проблем, а также распространение наиболее удачных законов субъектов Федерации для использования в качестве модельных другими территориями. Это позволит не только избежать серьезных коллизий, но и в целом улучшить качество российского законодательства, поскольку оно будет опираться на практику и опыт инициативных регионов.
Более глубокому осмыслению процессов, происходящих в политической и экономической сферах, и выработке адекватных решений может способствовать наработка практики ротации кадров между региональными и центральными органами власти.
Весьма полезным в решение рассматриваемой проблемы может стать подготовка и принятие федерального закона о принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации.
Концепция предлагаемого закона исходит из того, что он должен юридически закрепить основные формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти при осуществлении совместных предметов ведения.
В повышении эффективности регулирующей функции государства важную роль играет система государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции России, конституций (уставов) субъектов Федерации, законов, указов Президента России и иных нормативных правовых актов.
Взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровней в процессе контроля за соблюдением законодательства и исполнением управленческих решений предполагает сочетание двух различных режимов. По вопросам исключительного ведения Российской Федерации, а также при реализации органами государственной власти субъектов Федерации обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего контроля сверху. По иным вопросам совместного ведения контроль осуществляется в двустороннем режиме и включает в себя не только органы власти субъектов Федерации, как это предусмотрено контролем сверху, но и федеральные исполнительные государственные органы.
К сожалению, в настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена. При его осуществлении велико влияние прежней практики отношений на основе бюрократической централизации: центр – указание; регион – исполнение.
Наряду с прокуратурой и Счетной палатой частью механизма исполнения управленческих решений, а также устранения выявленных отклонений является ведомственный контроль. Но несмотря на многочисленность специальных государственных контрольных органов, их работа пока остается недостаточно эффективной.
Недостаточно урегулированной остается организация контроля и надзора за исполнением нормативных правовых актов субъектов Федерации. По‑существу, эта функция не реализуется ни ведомственными контрольными органами, ни прокуратурой.
В ходе осуществления административной реформы целесообразно всесторонне проанализировать нормативно-правовую основу реализации контрольных функций и систему контрольных органов как в федеральном центре, так и на местах. С учетом этого анализа и первого опыта дебюрократизации экономики предстоит определить пути оптимизации системы контроля.
В одном докладе невозможно систематизировать все резервы во взаимодействии центра и субъектов Федерации. Тем не менее, надеюсь, нам удалось выявить наиболее злободневные проблемы, которые беспокоят как федеральные, так и региональные органы власти.
В решении задач государственного строительства на современном этапе, реализации положений Послания Президента России Федеральному собранию как никогда важно повышение качества взаимодействия всех уровней власти. По мнению членов рабочей группы, представленные вашему вниманию материалы могут быть учтены в ходе проводимых в настоящее время преобразований исполнительных органов государственной власти.
Благодарю вас за внимание.
* * *
С.Собянин: Необходимо приступить к реализации следующего этапа разграничения полномочий.
Первый этап был реализован путем принятия федеральных законов №№ 95 и 131, о чем было сказано. В соответствии с этими законами определены расходные полномочия субъектов и органов местного самоуправления, осуществляемые за счет средств соответствующих бюджетов.
На втором этапе требуется заново в соответствии с требованиями федерального закона разграничить полномочия по предметам совместного ведения и определить необходимый объем полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации, передаваемых на уровень субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что характер и способ разграничения и передачи этих полномочий принципиально отличаются от ныне действующих. В случае передачи какого‑либо полномочия с федерального на региональный или местный уровень определяется объем расходов на осуществление данного полномочия и размер целевой субвенции из федерального бюджета. Федерацией устанавливается правило исполнения того или иного полномочия, формы контроля и отчетности. За федеральными органами сохраняется право изъятия данного полномочия в случае его недобросовестного исполнения.
Нашей рабочей группой, созданной Комиссией по федеративным отношениям и административной реформе, на основе анализа предложений субъектов Российской Федерации, министерств и ведомств были выработаны предложения по наиболее острым и проблемным вопросам.
В вопросах недропользования предлагается разграничить управление по двум направлениям. Первое – это использование общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод. Второе – использование всех остальных природных ресурсов. Использование общераспространенных ископаемых и подземных вод направлено на решение вопросов, имеющих территориальный, локальный характер; сфера применения – в основном это жилищно-коммунальное хозяйство и местная промышленность.
Предлагается дополнить перечень полномочий субъектов, закрепленных в Федеральном законе №95, полномочиями по общераспространенным полезным ископаемым, а также делегировать полномочия по управлению подземными водами.
Что касается права пользования углеводородным сырьем и другими полезными ископаемыми, то разработка месторождений полезных ископаемых, даже имеющих стратегическое значение для Российской Федерации, прямым образом касается комплексного социально-экономического развития территорий, развития производительных сил, социальной инфраструктуры, экологии, состояния региональных бюджетов. В этих целях при подготовке новой редакции закона о недрах предлагается предусмотреть участие органов государственной власти субъектов и местного самоуправления в процедурах по распоряжению недрами, экспертизе проектов программ воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и других вопросов недропользования с целью учета интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
Одними из наиболее значимых вопросов для населения являются вопросы лесопользования. Нужно учитывать то, что половина территории Российской Федерации покрыта лесами.
Предлагается создать простую и понятную систему управления лесным хозяйством. Правительство Российской Федерации должно определить перечень участков леса, территория которых требует особого федерального контроля, оставив их в ведении Российской Федерации. Что касается остальных лесов, то мы предлагаем делегировать субъектам Российской Федерации полномочия по их использованию, воспроизводству, охране и ведению лесного хозяйства, переводу земель лесного фонда из одной категории в другую, а также полномочия по тушению лесных пожаров регионального значения. При этом предлагается государственный надзор и контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов возложить на межрегиональные федеральные терорганы, создаваемые, как правило, в федеральных округах.
Вопросы водопользования. На территории Российской Федерации находится почти 120 тысяч рек и 2 миллиона озер. При массовом характере использования водных объектов преобладают решения задач регионального и местного уровня. Предполагается и соответствующее разграничение полномочий в данной области. В области управления водными объектами предлагается отнести к компетенции органов местного самоуправления обособленные водные объекты и реки, протекающие в пределах границ муниципального района. Аналогично к компетенции субъектов отнести обособленные водные объекты и реки, протекающие в пределах границ одного субъекта, за исключением объектов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, а также водных объектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
Состояние окружающей среды в большинстве регионов продолжает оставаться неудовлетворительным. Уровень загрязнения атмосферного воздуха значительно превышает установленные нормативы, растут площади земель, отчуждаемых под строительство свалок. Преимущественно локальный характер задач, решаемых в области охраны окружающей среды, предполагает усиление функций экологического контроля на уровне местного самоуправления. Создание и реализация межмуниципальных программ и проектов в области экологической безопасности возлагаются на субъекты Российской Федерации.
В этих целях предлагается внести соответствующие изменения в закон «Об охране окружающей среды», предусмотрев в нем и полномочия федеральных органов по проверке и привлечению к административной ответственности руководителей соответствующих муниципальных образований.
В области контроля, регулирования и использования охотничьих животных сегодня перед нами стоит задача не только за счет средств государства, но и за счет средств охотников и частных инвестиций, привлечения населения и общественных организаций восстановить эту отрасль, создать на ее базе такую отрасль, которую можно развивать как туризм, в том числе и международный, социальную инфраструктуру, создавать рабочие места. В этих целях предлагается делегировать субъектам Российской Федерации все полномочия в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением находящихся в особо охраняемых природных территориях федерального значения. Надзор за осуществлением этих полномочий органами государственной власти субъектов возложить на межрегиональные терорганы.
Россия является одним из ведущих рыбопромысловых государств. Она занимает шестое место в мире по ловле рыбы и разработке других водных ресурсов. При этом необходимо отметить, что во внутренних водоемах добывается всего лишь 8 процентов от общего объема улова рыбы. Соответственно предлагается и разграничить зоны ответственности Федерации и ее субъектов. Решение вопросов рыболовства во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации закрепить за федеральными органами государственной власти. Органам государственной власти субъектов Федерации делегировать полномочия по организации, регулированию промышленного, любительского и спортивного рыболовства, а также охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых территорий федерального значения, пограничных зон и биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу. При этом осуществление надзора возложить на межрегиональные федеральные органы.
В сфере землепользования предлагается закрепить за субъектами Российской Федерации функции по переводу сельхозземель из одной категории в другую, за исключением федеральных земель, а также функции правового регулирования оборота сельхозземель и контроль за использованием их в соответствии с действующим федеральным законом. Это позволит упростить процедуру вовлечения земель в экономический оборот, обеспечить комплексный подход к их использованию, реализовать собственные полномочия субъекта по планированию, использованию земель сельхозназначения и поддержке сельхозпроизводств.
Предлагается также рассмотреть вопрос делегирования субъектам полномочий по защите растений, агрохимического обслуживания, мелиорации, сельхозводоснабжения с передачей необходимых финансовых ресурсов из федерального бюджета при соответствующем контроле Минсельхоза за исполнением данных функций.
Вопросы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. Наиболее стройная система, которая сложилась на сегодняшний день и которая может быть принята за основу, – это действующая система ГО и ЧС. Данная система наглядно показывает возможности осуществления единой системы исполнительной власти в стране. Федеральным законом №95 за центральными органами госвласти закреплены функции пожаротушения и ликвидации региональных ЧС. Предлагается федеральным законом делегировать субъектам Российской Федерации те полномочия по линии гражданской обороны, которые они сегодня фактически исполняют, с оставлением соответствующей функции надзора за Федерацией.
Данные предложения подробно изложены в розданном материале, поэтому нет необходимости их повторять.
В сфере трудовых отношений и занятости считаем целесообразным передать в ведение субъектов РФ полномочия и ответственность за организацию и оказание услуг в сфере занятости населения, защиты от безработицы с передачей соответствующих доходных источников. Также предлагается делегировать субъектам полномочия в области государственного архитектурно-строительного надзора, полномочия по регулированию перевозок пассажиров автомобильным транспортом на местных и региональных маршрутах, техническую инвентаризацию.
Данные предложения в значительной степени согласованы с правительственными комиссиями и имеют все шансы для их реализации в законодательном порядке. Рассмотренный перечень полномочий не является исчерпывающим. Мы предлагаем по итогам 2005 года рассмотреть практику деятельности органов исполнительной власти и, может быть, представить еще один пакет предложений по возможному расширению полномочий субъектов.
Считаем также необходимым ускорить определение перечня имущества, необходимого для реализации передаваемых полномочий, а также порядка их использования. Особенно это касается тех полномочий, которые определены Федеральным законом №95, – это полномочия в области образования, здравоохранения, культуры и так далее. Вышеназванный подход позволит максимально эффективно разграничить полномочия между уровнями публичной власти, выстроить единую систему исполнительной власти в стране.
В заключение хочу отметить следующее. Под различными благовидными предлогами иногда предлагается отложить введение в действие различных положений Федерального закона №95, являющегося фундаментальным нормативным актом по четкому разграничению полномочий и ответственности между различными уровнями власти. В нашей стране невозможно реализовать реформу постепенно: в России это делают либо сразу, либо никогда. К сожалению, у нас уже нет возможностей для длительных переходных периодов и проволочек, если мы хотим видеть свою страну эффективной и процветающей.
* * *
Н.Меркушкин: Несколько слов о подготовке к вступлению в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в увязке с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти базовые законы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения.
Важнейшим этапом подготовки к вступлению в силу Федерального закона №95 стал только что внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов №95 и №131.
Внесенный законопроект вместе с поправками в Бюджетный и Налоговый кодексы, уже принятыми Государственной Думой в первом чтении, решают ключевой вопрос реализации базовых законов – их финансовой основы. При подготовке этого законопроекта комиссиями при Президенте Российской Федерации, рабочими группами Госсовета, возглавляемыми Дмитрием Николаевичем Козаком, Юрием Михайловичем Лужковым, Минтимером Шариповичем Шаймиевым, Сергеем Семеновичем Собяниным, совместно с Правительством проделана не имеющая ранее аналогов работа. Представленный законопроект затрагивает более 200 действующих законодательных актов и практически завершает инициированную Президентом и Госсоветом реформу федеративных отношений и местного самоуправления. Этим законопроектом решается одна из самых болевых проблем общества и государства, отменяются расходные обязательства бюджетов всех уровней, не обеспеченные источниками финансирования и не исполняемые более 10 лет.
Все мы знаем, как много популистских решений было принято в начале 90-х годов и не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов и даже местного самоуправления. Многие из них были продуктом бескомпромиссной политической борьбы между ветвями власти в стране и между уровнями власти. От этого прежде всего страдали и страдают сегодня, как это ни парадоксально, сами люди. Падают престиж государства, авторитет власти, и особенно местной.
Законопроект, внесенный только что в Думу, отменяет мандаты, которые не финансировались ранее, на 2,2 триллиона рублей. Это почти 30% бюджетных обязательств консолидированного бюджета страны. Считаю, что это одна из сложнейших проблем страны, которая наконец‑то будет решена.
Уважаемые коллеги! Вы помните еще по работе в Совете Федерации, сколько раз нами же вопросы эти ставились. И каждый раз для их решения не хватало политической воли, а может быть, даже политической силы, а где‑то и глубины понимания проблемы на том этапе.
Сохраняющиеся обязательства по данному законопроекту планируются государством в объеме не ниже сложившихся в бюджетах разных уровней. Большинство натуральных льгот переводится в денежную форму. И уже в федеральном бюджете 2005 года на те категории, финансирование которых которые будет осуществляться из федерального бюджета, предусматривается выделение более 170 миллиардов рублей, что в четыре раза больше, чем тратится на эти цели сегодня. Это отвечает главному, Владимир Владимирович, Вашему требованию, чтобы в ходе реформы не ухудшилась социальная защищенность людей.
Многие губернаторы – члены рабочей группы предлагали с 1 января 2005 года также заменить денежной компенсацией льготы и в жилищно-коммунальной сфере. Мы в конечном итоге согласились с предложениями Правительства, чтобы замену в коммунальной сфере начать с 2006 года. Это, прежде всего, связано с тем, что и по первому вопросу объем работы очень и очень большой. И, второе, закон о местном самоуправлении будет вступать в силу с 1 января 2006 года, а Федеральный закон №95 вступает в силу с 1 января 2005 года.
Я думаю, что причины тех шишек, которые мы набьем в ходе решения первой части проблемы, мы сможем тщательно проанализировать и более тщательно подготовиться к тому, чтобы и в коммунальной сфере перейти от натуральных льгот к денежным. Это, прежде всего, конечно, задача региональных властей и органов местного самоуправления в соответствии с полномочиями, которые определены Федеральным законом №95.
Исключительно важным в этом законопроекте является закрепление бюджетных обязательств между уровнями власти. На сегодня, по расчетам Минфина страны, расходные обязательства федерального бюджета увеличатся на 34 миллиарда рублей; региональных бюджетов увеличатся на 366 миллиардов рублей. То есть, казалось бы, очень большая разница между расходными обязательствами, но в то же время обязательства органов местного самоуправления сократятся на 400 миллиардов рублей. Если подвести баланс между федеральным бюджетом и региональными и местными бюджетами, то он примерно складывается так: плюс 34 миллиарда рублей – федеральный бюджет, и где‑то примерно минус 38 миллиардов – региональные и местные бюджеты. Мы проверяли эти цифры исходя из того, что методика, которая применялась Минфином, может быть, не безупречна, но уже на примере десяти-двенадцати регионов (наши специалисты смотрели в том числе и по нашей республике) эти цифры оказались достаточно точными. Они приводятся в том числе в пояснительной записке в Думу к законопроекту, который представлен неделю назад.
И в целом, если брать в расчет все регионы страны, все сбалансировано. Но если посмотреть в разрезе регионов, то многие регионы, прежде всего депрессивные, эти полномочия могут не потянуть. Более того, Владимир Владимирович, каждый регион будет иметь возможность давать своим льготникам не меньше, чем он раньше давал. Но та планка, которая взята сегодня на федеральном уровне, высока. И если мы утвердим ее и скажем всему народу, что теперь не финансируется и что мы точно будем финансировать, часть регионов попадет в сложную ситуацию, потому что некоторые регионы вообще ничего не финансировали ранее по данным законам, о которых мы ведем речь. И в этом случае, конечно, Минфин должен очень внимательно подойти на этом этапе и посмотреть, как сложится ситуация в разрезе регионов. Но я считаю и комиссия считает, что это вопрос разрешимый. Почему? Потому что его можно решить даже в рамках бюджетного процесса, то есть при принятии бюджета на 2005 год и утверждении трансфертов. Я думаю, что трансферты должны увеличиться и, прежде всего, для тех регионов, которые не смогут свои полномочия исполнить.
Я считаю, это, Герман Оскарович, прежде всего, Вас касается: надо обязательно сохранить федеральные программы по адресной поддержке – ФАИПы (федеральные адресные инвестиционные программы), потому что многие из них идут именно в депрессивные регионы, а также программу развития регионов и программу социального развития села, потому что эти программы работали и в прошлые годы, и они помогут таким регионам лучше исполнить обязательства, вытекающие из Федерального закона №95, вступающего в силу с 1 января 2005 года.
И очень важно, чтобы все уровни власти, я еще раз повторяю, и, может быть, пресса, если можно обратиться к прессе, проводили активную разъяснительную работу с населением. Это важный вопрос для страны. И от того, как мы будем подавать эту проблему, как мы будем вообще проводить работу, будет зависеть успех.
Если говорить в целом, то члены рабочей группы, с учетом проведенных дискуссий, предложений поддерживают подготовленный Правительством последний законопроект. Более того, рабочая группа считает, что Государственная Дума должна принять его обязательно в весеннюю сессию для того, чтобы регионы могли успеть получить уже осенью целый пакет необходимых документов, связанных со вступлением в силу Федерального закона №95. На региональном уровне надо принимать порядка 20 – 25 законов. Многие из них мы принять не можем, если не будет этот закон принят в весеннюю сессию. Нам нужна полная ясность для того, чтобы готовить бюджеты и принять необходимый пакет документов на региональном уровне. И если мы совместно эту работу сделаем, то, я считаю, не надо будет вносить изменения в закон №95, не надо снова его ревизовать, а надо двигаться вперед, чтобы организованно, совместными усилиями начать работу, а потом, с 2006 года, перейти к реализации закона о местном самоуправлении в полном объеме.
* * *
Д.Козак: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемый Михаил Ефимович! Уважаемые члены Государственного совета! Коллеги!
В настоящее время наступил этап практической реализации новых принципов федеративных отношений и местного самоуправления в нашей стране. Это требует от нас, от федеральных органов государственной власти, от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, кардинального пересмотра методов нашей работы, отказа от стереотипов, которые сложились за последние десятилетия. И это требует от нас конкретных практических шагов по организации работы таким образом, чтобы с 1 января 2005 года этот механизм заработал. При этом, как было здесь отмечено Президентом Российской Федерации, не было допущено сбоев в оказании публичных услуг.
Поскольку у нас обсуждается по самому широкому кругу вопрос разграничения полномочий, и это обсуждение показывает – мы полтора года назад в этом зале обсуждали, я бы сказал, вырабатывали эти принципы федеративных отношений, но обсуждение показывает, что мы должны сами себе о них напоминать. И я очень коротко попытаюсь остановиться на тех принципах, которые сегодня действуют, которые нам предстоит с 1января 2005 года реализовывать и исполнять.
Напомню, что принятые в 2003 году федеральные законы об общих принципах организации органов государственной власти, субъектов Федерации, органов местного самоуправления разграничили полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Были определены собственные полномочия этими законами, прежде всего с точки зрения финансового и законодательного обеспечения, были определены собственные полномочия регионов и муниципалитетов и делегированные полномочия. Были определены, и это очень важно, пределы собственных полномочий федерального центра. До настоящего времени таких пределов нет, и мы вчера на заседании президиума Госсовета довольно долго обсуждали проблему 73-й статьи Конституции, когда у субъектов по этой статье 73 не остается никакого поля для законодательной деятельности для решения тех или иных вопросов.
Принятием двух законов – об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления – пределы собственных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения также определены.
Итак, что такое собственные полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов также? Это прежде всего те полномочия, которые субъекты Федерации выполняют за счет собственных бюджетов, самостоятельно финансируют. Это те полномочия, которые они самостоятельно регулируют. По собственным полномочиям субъектов Федерации установлен запрет для федерального центра на осуществление детального регулирования, прежде всего на установление таких норм, которые предопределяли бы расходы региональных бюджетов за счет собственных средств.
Передача довольно большого массива полномочий на региональный уровень в качестве собственных есть радикальная децентрализация, которая еще недавно, да и сегодня, не снилась даже тем субъектам Федерации, которые имели самые широкие полномочия в силу индивидуальных договоров. Сегодня у всех субъектов Федерации эти полномочия значительно расширились. Созданы условия для того, чтобы субъекты самостоятельно решали множество региональных проблем, осуществляли самостоятельное бюджетное перспективное планирование. Но это означает и то, что на субъекты Российской Федерации легла полная политическая ответственность перед избирателями за выполнение этих функций, за оказание этих публичных услуг.
Делегированные полномочия. Делегированные полномочия – это те полномочия, регулирование, установление, функции государства в определенных сферах, которые устанавливаются федеральным центром. Но их исполнение может быть передано органам исполнительной власти нижестоящего уровня. Это справедливо и в отношении субъектов Федерации, они также регулируют свои собственные полномочия и могут их делегировать, наделить их исполнением органы местного самоуправления. Делегированные полномочия передаются, делегируются теперь вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Если сегодня сплошь и рядом происходит это делегирование полномочий, но за редким исключением, крайне редким исключением одновременно решается вопрос о порядке финансирования соответствующих полномочий, потому что это всегда расходные обязательства, то теперь на федеральном уровне установлены правила этого делегирования. В случае если на федеральном уровне принимаются решения о каких‑либо функциях государства, которые вменяются в обязанность органам исполнительной власти субъекта Федерации, то в этом случае одновременно с этим решением тот же закон, постановление Правительства или указ Президента должны содержать в обязательном порядке методику и порядок расчетов целевых субвенций из федерального бюджета, которые выделяются субъектам Российской Федерации на выполнение этой функции. Должны детально быть установлены права и обязанности органов исполнительной власти субъектов при исполнении этих полномочий. Должны быть установлены перечни видов имущества, которые передаются в управление, может быть, в собственность (закон здесь позволяет) субъектам Российской Федерации для материального обеспечения этих функций. Наконец, устанавливается способ, методика (поскольку ответственность за выполнением этих функций остается за Федерацией) контроля за выполнением этих функций, а также основание и порядок временного изъятия соответствующих федеральных полномочий в случае, если они выполняются с нарушением закона или недобросовестно.
Таким образом, в этой части, в части делегирования полномочий, дан конкретный ответ на вопрос, в какой части субъекты Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации входят в единую систему органов исполнительной власти в нашей стране.
Что предстоит сделать федеральным и региональным властям для последовательной реализации изложенных выше принципов? Прежде всего, задача стоит – я думаю, здесь мои коллеги из Правительства более детально об этом поговорят, – нам предстоит справедливо, пропорционально объему распределенных обязательств между различными (между четырьмя теперь) уровнями публичной власти распределить доходы всех уровней бюджетной системы. Я еще раз хочу сказать о справедливости и пропорциональности, а не о том, что они должны быть равны тому объему обязательств, который имеет каждый уровень власти. Это сделать невозможно потому, что мы разграничили полномочия, и потому, что мы приняли новые законы, но денег в целом в стране больше не стало. Это создает основу для роста бюджетных доходов, создает стимулы для этого, создает основу для рационального расходования общественных финансов. Но их моментально больше не станет. Вы знаете, что объем обязательств, который установлен только в федеральных законах, не считая региональные, значительно, значительно превышает возможности консолидированного бюджета страны, то есть всех тех средств, которые имеются в наличии у расширенного Правительства.
На эти цели направлены те поправки, которые внесло Правительство в Бюджетный и Налоговый кодексы. Вы знаете, что они приняты в первом чтении. И не далее чем в субботу мы с учетом дополнительных обсуждений, с учетом дополнительного уточнения законодательства внесли дополнительные поправки в собственный же закон ко второму чтению. И надеемся, что он, этот закон, будет в течение весенней сессии принят, и это создаст условия для того, чтобы субъекты Российской Федерации могли уже прогнозировать свои собственные бюджеты на 2005 год.
Следующее, что необходимо сделать Правительству Российской Федерации, – это обязанность, которая предписана нам в законе, – перераспределить в соответствии с разграничением, новым разграничением полномочий, перераспределить право собственности на материальные объекты. Речь идет прежде всего об объектах образования. Вы знаете, что это – значительная часть образовательных учреждений. Профессионально-технические училища и техникумы (их значительная часть – до 90%, по нашим оценкам), неспециализированные учреждения здравоохранения, которые находятся в федеральной собственности, учреждения культуры и искусства должны быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации. Теперь ваша обязанность – осуществлять эту функцию на региональном уровне и законодательно ее урегулировать. В соответствии с законом мы должны выполнить эту задачу. Мы должны определить порядок, утвердить перечень объектов общенационального значения, которые остаются в федеральной собственности, а все остальные объекты передать на региональный, а в некоторых случаях и на муниципальный уровень. Эта задача нами должна быть выполнена до 1 июля, и на 24 июня запланировано на эту тему заседание Правительства. Об этом мы тоже вам доложим, представим соответствующие предложения.
И, наконец, третье, что мы должны сделать, – это изменить федеральные нормы и правила, привести их в соответствие с базовыми принципами федеративных отношений и местного самоуправления, которые установлены нормами закона. Эти изменения должны быть нацелены на решение следующих задач. Прежде всего, мы должны из федерального законодательства исключить те положения, которые устанавливают детальное регулирование собственных полномочий субъектов Российской Федерации, тех полномочий, которые с 1 января будущего года станут их собственными полномочиями; исключить те положения, которые загоняют субъекты Российской Федерации в непосильные для них расходы. Мы должны предоставить возможность вам самим исходя из тех бюджетных возможностей, которые у вас появятся (если нам удастся вовремя принять поправки в Бюджетный кодекс и распределить доходы), определять их заранее, законодательно отрегулировать свои собственные полномочия, законодательно, самостоятельно, под свою ответственность перед избирателями отрегулировать свои собственные финансовые обязательства – исходя из своих приоритетов, из своего видения социально-экономической политики в регионе. Нам необходимо также этими поправками в федеральные нормы и правила урегулировать федеральные обязательства, урегулировать те полномочия, которые в результате принятия двух базовых законов оказались собственными полномочиями Российской Федерации, урегулировать в соответствии с финансовыми возможностями федерального бюджета. И вы знаете, что такое регулирование, такие предложения имеются, и сегодня это активно обсуждается. Мы ставим перед собой реалистичные задачи – для того, чтобы в последующем не краснеть перед людьми, чтобы не обманывать людей, давая им несбыточные обещания.
И, наконец, третья задача, которая должна быть решена в ходе изменения федеральных норм и правил, – это определиться, каким способом мы будем реализовывать федеральные полномочия: то ли их исполнять самостоятельно через свои территориальные органы (это тот вопрос, о котором детально говорил Сергей Семенович Собянин), то ли реализовывать их путем делегирования субъектам Российской Федерации с выделением соответствующих субвенций и соблюдением тех правил, о которых говорилось раньше.
Что касается делегирования, поскольку этот вопрос первый, заглавный в нашем заседании, то о нем я хотел сказать следующее. Сейчас, когда федеральным центром идет пересмотр федеральных полномочий, собственных полномочий, нужно и можно сейчас решить, какие полномочия федеральный центр будет реализовывать через свои исполнительные органы власти, а какие – через органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это особенно актуально решить сегодня, поскольку именно сейчас идет формирование федеральных органов исполнительной власти в соответствии с новой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, чтобы не создавать лишних органов, которые могут быть безболезненно переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Новые правила, новый механизм делегирования полномочий, передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволяет безболезненно, сохраняя ответственность федерального центра за исполнение этих полномочий, передать их субъектам Российской Федерации при тех механизмах финансового обеспечения, механизмах контроля за их исполнением. И поэтому нам эту задачу необходимо решить сейчас.
В соответствии с Вашим поручением, Владимир Владимирович, была создана совместная рабочая группа Комиссии по федеративным отношениям и местному самоуправлению при Президенте и правительственной Комиссии по административной реформе. Эта группа выработала соответствующие предложения. Они сегодня пока довольно осторожные, поскольку мы впервые идем этим путем. Но было предложение поддержать их, чтобы та же рабочая группа, которая доказала свою эффективность и работоспособность, могла бы в кратчайшие сроки выработать соответствующие правила и внести их уже ко второму чтению в Государственную Думу, к тому закону, который в субботу уже внесло Правительство с целью урегулирования федеральных полномочий.
Я думаю, что реализация этих принципов делегирования полномочий позволит наряду с радикальной децентрализацией полномочий, децентрализацией функций в части собственных полномочий субъектов Российской Федерации значительно сцементировать Федерацию путем общего выполнения единых общегосударственных задач органами исполнительной власти – федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – по тем правилам, я уже много раз повторяю, которые установлены вновь для этой части полномочий.
* * *
А.Кудрин: Сегодня обсуждаются серьезные фундаментальные вопросы разграничения полномочий уровней государственной власти, а также и расходных полномочий, которые будут с 2005 года нести различные уровни власти – федеральный, субъектов и муниципальный уровень власти. Базовые законы, которые мы теперь называем, – это законы №№ 95 и 131, определившие общие принципы организации законодательных, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и общие принципы организации местного самоуправления, – уже положили основу для подготовки следующего законопроекта, который, как уже было сказано предшествующими докладчиками, внесен в Государственную Думу. Этим законопроектом вносятся изменения в более чем 150 законов и отменяются более чем 30 законов, которые теперь противоречат этим базовым законам. Но самое главное, те полномочия, которые окончательно закреплены за уровнем власти, должны быть обеспечены финансовыми возможностями. В этой связи вместе с этим законом, который уточняет российское законодательство, Правительством внесены дополнения, то есть поправки, в Налоговый и в Бюджетный кодексы. Налоговый кодекс закрепляет соответствующие налоговые источники. Бюджетный кодекс закрепляет разграничение, расщепление ряда федеральных налогов между различными уровнями власти.
Самый главный вопрос и собственно что нам часто приходится слышать – что закрепляются расходы, не обеспеченные доходами. Это первая и самая распространенная претензия к властям. Со следующего года мы должны разграничить расходные полномочия и доходные таким образом, чтобы сбалансировать бюджеты всех уровней власти.
Второе. Часто говорится, что источники доходов, правила игры пересматриваются ежегодно. Со следующего года мы должны окончательно, надолго закрепить соответствующие правила игры и не менять их, особенно для тех регионов, которые проводят эффективную экономическую политику, поднимают экономику своих регионов, поднимают доходы. И теперь они в полном объеме будут пользоваться этими возможностями.
В тех предложениях, которые мы внесли, за субъектами Российской Федерации закрепляются серьезные и потенциально хорошие налоги: подоходный налог, налог на имущество юридических лиц, земельный налог. Я могу продолжить этот список. Но эти налоги в ближайшие годы будут расти, опережая темпы инфляции. То есть прирост доходов субъектов Российской Федерации будет расти сверх инфляции, то есть в реальном выражении, что улучшит в среднесрочной перспективе сбалансированность регионов.
Когда мы решали главный вопрос, как разграничить расходные полномочия, то, конечно, мы брали за основу те фактические расходы, которые на исполнении этих полномочий несли соответствующие уровни федеральной власти. Например, детские пособия, на которые в 2003 году было затрачено 23 миллиарда, в ценах 2005 года посчитаны в расходах субъектов Российской Федерации, и соответственно на эти цели закреплены доходные источники.
Забота о ветеранах войны, об участниках и инвалидах войны, инвалидах первой, второй и третьей групп, о «чернобыльцах» и других социальных категориях, закрепленных за федеральным уровнем, соответственно перенесена в виде тех расходов, фактических расходов прошлого года, которые внесли субъекты Российской Федерации по этим категориям, за федеральным уровнем соответственно отнесен и уровень расходов.
Есть такие мандаты, которые ранее не финансировались, но теперь они перенесены на соответствующий уровень. Например, бесплатный проезд военнослужащих в городском транспорте. Эти мандаты – как мы их называем, обязательства, то есть мандаты, которые были приняты на федеральном уровне, – должны были кем‑то исполняться, но не исполнялись и не компенсировались. Фактических расходов в предыдущие периоды по ним не осуществлялось. Этот мандат закреплен за федеральным уровнем. И федеральный уровень теперь из своих собственных источников будет находить средства во исполнение этих обязательств.
Могу сказать, что с учетом тех предложений, которые сегодня внесены, каждый военнослужащий получит соответствующую значительную прибавку к своему денежному довольствию для того, чтобы исполнять или получать эти услуги во всех субъектах Российской Федерации.
Таким образом, мы сегодня можем говорить, что за расходами закреплены соответствующие доходы, и с 2005 года мы, повторяю, должны добиться сбалансированности по всем уровням власти. Среди важнейших решений, которые мы предусмотрели, – это также и разграничение полномочий между уровнем субъекта Российской Федерации и муниципальным уровнем. Эти правила вступят в действие с 2006 года. Мы учли то, что создаются новые муниципалитеты, должно усилиться муниципальное самоуправление, или местное самоуправление, и таким образом должны обеспечить и определенную финансовую независимость, стабильность доходов муниципальные уровни власти.
В этой связи в тех предложениях, которые мы внесли, у муниципалитетов закрепленных своих доходов в целом по стране, в консолидированном бюджете субъектов, окажется 42%. Это существенное повышение закрепленных доходов по сравнению с тем, что было. Мы существенно поднимаем полномочия и независимость муниципальных органов власти. Вместе с тем при доработке предложений мы учли предложения и губернаторов, и субъектов Российской Федерации. Первоначально мы предлагали закрепить за уровнем субъектов 50% подоходного налога, а за муниципальным уровнем – также 50% между районными и поселенческими. По просьбе губернаторов с учетом дифференциации условий в разных субъектах Российской Федерации за субъектами закрепляется 60% этого налога, за муниципальным уровнем – соответственно 40%.
С другой стороны, по другим налогам, менее, может быть, таким масштабным, мы увеличили сборы и налоги, которые будет собирать местный уровень власти. Таким образом, сегодня мы имеем доработанные предложения, которые улучшат финансовое обеспечение различных уровней власти.
Среди важнейших решений, которые предстоит принять субъектам Российской Федерации, – это принять свои законы, которые подтвердят или изменят те федеральные мандаты, которые существовали до 2005 года, но по которым полномочия полностью переходят в субъекты Российской Федерации, прежде всего это ветераны труда, это труженики тыла. Среди важнейших полномочий, которые теперь будут исполнять субъекты Российской Федерации, – это установление системы заработной платы и той тарифной сетки, которая будет существовать в субъектах Российской Федерации. Единая тарифная сетка, которая существовала до сих пор и которая, конечно же, не учитывала региональные возможности: одно дело – средняя заработная плата свыше 10 тысяч рублей на Севере нашей страны, в нефтедобывающих регионах и, скажем, 3 – 3,5 тысячи рублей – средняя заработная плата в некоторых южных районах. Конечно, единая тарифная сетка в стране являлась вынужденной мерой, скорее обеспечением минимальных социальных гарантий нашим бюджетникам. Субъекты Российской Федерации должны проводить более гибкую политику в этой части, стимулировать те виды работ, занятости, которые являются профильными для этих субъектов Российской Федерации.
В этой связи соответствующие надбавки, будь то сельские, будь то для отдельных социальных категорий работников в бюджетной сфере, должны теперь подтвердиться, или быть приняты, или увеличены субъектами Российской Федерации в рамках своих полномочий.
Часто нас спрашивают: сохраните целевые закрепленные налоги за территориальными дорожными фондами? Уважаемые коллеги, теперь это ваши полномочия – мы не должны обязывать вас закреплять какие‑то налоги за вашими же собственными расходами. Это ваши полномочия, вы можете это сделать, можете сделать целевыми, так называемыми окрашенными налогами любые налоги. Мы не должны вас обязывать определенный уровень ваших же доходов направлять на ваши же расходы. Часто это касается и трансфертов, нам предлагается в трансфертах из федерального бюджета предусмотреть обязательное закрепление окрашивания каких‑то видов расходов, например как это была с дотацией на тарифы для Дальнего Востока и Забайкалья. Все понимают, что объем этих трансфертов не изменится, но мы не должны обязывать вас именно в таком полном виде или в таком виде тратить эти средства. Конечно, федеральный бюджет проявит заботу о тех категориях граждан, прежде всего пожилых людях, которые закреплены как полномочия за федеральным бюджетом. И понимая, что очень трудно и зачастую до сих пор это было невозможно справедливо распределить субвенции, дотации, чтобы они дошли до каждого транспортного предприятия, до каждого коммунального учреждения, до каждой котельной, в обеспечение услуг для этой категории, теперь федеральной категории, пожилых людей, мы переходим на систему денежной компенсации определенных, ранее закрепленных льгот. И для того чтобы эта компенсация была не маленькой, а достаточной, мы, конечно же, приложим усилия для того, чтобы в бюджете 2005 года и в дальнейшем зафиксировать достаточные выплаты населению, которые покрывают тот объем льгот, который до сих пор получала эта категория граждан. Здесь об этом еще, конечно, скажет и Михаил Юрьевич Зурабов.
В этой связи 157 миллиардов рублей, которые мы затратим на это, будут заложены в следующем году и индексироваться ежегодно в соответствии с индексацией пенсий, то есть эти расходы будут индексироваться. Кроме того, на 2005 год будет дополнительно учтена субвенция субъектам Российской Федерации на коммунальные льготы для тех категорий, которые относятся к федеральным полномочиям, и это составит дополнительно еще более 20 миллиардов рублей, которые будут переданы субъектам Российской Федерации в обеспечение льгот по коммунальным платежам.
Здесь подробнее будет об этом сказано, но одна из чувствительных позиций для наших льготников, тех, которые относятся к федеральному уровню, – это пригородный проезд в электричках. И благодаря договоренностям Министерства здравоохранения и социального развития мы сегодня можем выкупить льготный билет для всех ветеранов федерального уровня, тех, которые относятся теперь к заботе федерального уровня, бесплатный проезд на пригородном транспорте на весь год. Кстати, по этим же тарифам и на этих же условиях субъекты Российской Федерации могут также выкупить эти билеты для ветеранов, которые отнесены к ведению субъектов Российской Федерации.
Таким образом, эти возможности сохраняются и для субъектов Российской Федерации, и я уверен, что, по нашим оценкам, если в пригородном транспорте дотации в прошлом году составили всего 450 миллионов рублей по всей территории страны и значительная часть льгот, которая предоставлялась пожилым гражданам, фактически не компенсировалась местными бюджетами, фактически это относилось на убытки, на тарифы для тех, кто не имеет льгот, то на следующий год транспортная система, железнодорожный транспорт с учетом того, что мы выкупим эти билеты для федеральных категорий, получит около 6 миллиардов рублей. Если к этому еще добавят и свои средства субъекты Российской Федерации, то должен сказать, что это даже повлияет на тарифы, которые не будут расти так быстро в следующем году.
В наших предложениях есть и один пункт, касающийся предложения о том, что мы должны перейти на единую систему федерального казначейства с точки открытия единого счета субъекта Российской Федерации в федеральном казначействе. Это не отменяет систему местных казначейств, никакие полномочия не затрагиваются. Эту функцию, которую выполняет в настоящее время Центральный банк для немногих субъектов Российской Федерации, будет выполнять федеральное казначейство. Такая система существует во всех странах. Дело в том, что Центральный банк – это эмиссионный центр нашей страны, и все средства, которые держатся на счетах в Центральном банке, уходят со счетов по предоставлениям и платежным документам из Центрального банка, что фактически означает увеличение средств в экономике, и это, по сути, эмиссия. Центральный банк должен регулировать соответствующие средства, массу денег в обращении, поэтому во всех странах созданы системы, которые оценивают и устанавливают взаимоотношения между бюджетной системой страны и Центральным банком, эмиссионным центром. Не в каждом отдельном случае, не по каждому отдельному учреждению, не по каждому отдельному субъекту устанавливаются эти взаимоотношения. Эти взаимоотношения устанавливаются в целом. Это является дополнительным фактором установления контроля за инфляцией, и снижение ее к 2008 году до 3% – это дополнительный контроль за выполнением основных макроэкономических показателей экономики.
Последнее, о чем я хотел бы сказать, – это решение сегодняшнего совета Государственной Думы (утреннего заседания) о том, что внесенный проект закона вносит изменения в законодательство в соответствии с разграничением, – в первом чтении, намеченном на 2 июля, то есть субъектам Российской Федерации дается 30 дней, как и договаривались, для того чтобы обсудить в комитетах, обсудить в рабочих группах и высказать свои предложения по первому чтению. И по второму чтению предполагается, что будет также предоставлено 30 дней. Совет Государственной Думы предлагает 2 августа провести второе чтение и, таким образом, также выполнить обещание – 30 дней до второго чтения. Государственная Дума соберется, таким образом, дополнительно в августе, чтобы принять закон во втором и в третьем чтениях, чтобы принятие всех законов субъектов Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации не откладывать на позднюю осень. Я считаю это необходимым условием, поскольку федеральный бюджет также может быть внесен только после принятия и изменений в законодательство изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые следуют за закреплением соответствующих расходных и доходных полномочий.
* * *
М.Зурабов: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые участники заседания Государственного совета!
Одним из важнейших, связанных с реализацией принятого в прошлом году законодательства, регулирующего принципы федеративных отношений, является вопрос о разграничении полномочий федерального центра, субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений, социальной политики и здравоохранения. В числе этих вопросов – вопрос ответственности органов власти в отношении прав граждан, которые закреплены на сегодняшний день действующим законодательством, включая закон о ветеранах, закон о социальной защите инвалидов Российской Федерации и ряд других законодательных актов, безусловно, является ключевым. Правительство осознает это и в целях реализации норм тех законов, которые были приняты в прошлом году, предлагает следующие шаги.
Прежде всего, к лицам, социальную поддержку которых предполагается закрепить за федеральным центром по внесенному в понедельник законопроекту в Государственную Думу, предполагается отнести Героев Советского Союза, Героев Социалистического Труда, кавалеров ордена Трудовой Славы, кавалеров ордена Славы, инвалидов Великой Отечественной войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, жителей блокадного Ленинграда, инвалидов первой, второй и третьей групп, детей-инвалидов, инвалидов с детства, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных катастроф и аварий. В отношении этих категорий граждан (я полагаю, большинству это известно) предлагается с 1 января будущего года ввести ежемесячную денежную выплату. Эта выплата будет производиться одновременно с выплатой пенсии. Аналогично тому, как индексируется пенсия, будут индексироваться размеры этой выплаты.
Предлагаемые размеры выплат – считаю, что большинству присутствующих они также уже известны, но тем не менее некоторые из них назову. Герои Советского Союза и Герои Социалистического Труда, кавалеры орденов Славы и Трудовой Славы – 3,5 тысячи рублей в месяц; инвалиды Великой Отечественной войны – 2 тысячи рублей в месяц; участники Великой Отечественной войны – 1,5 тысячи рублей в месяц. При этом напомню, что подавляющая часть тех, кто принимали участие в Великой Отечественной войне, на сегодняшний день прошли медицинское освидетельствование и являются инвалидами войны, их 964 тысячи человек, и 99 тысяч человек – это те, кто в результате либо не прошли медицинское освидетельствование и им не были установлены группы инвалидности, либо они не пожелали это сделать, их 99700 человек. Инвалиды первой группы – 1700 рублей; инвалиды второй группы – 1000 рублей ежемесячно; инвалиды третьей группы – 800 рублей ежемесячно; жители блокадного Ленинграда, участники боевых действий – 1100 рублей ежемесячно; инвалиды с детства и дети-инвалиды – 1000 рублей ежемесячно.
Предлагаемые к выплатам размеры сопоставимы с размерами получаемых данными категориями граждан пенсий на сегодняшний день. Размер этой выплаты в среднем колеблется от 70 до 93% от среднего размера пенсий, которые сейчас получают эти категории граждан. Переход на денежную компенсацию не означает, и об этом неоднократно говорило и руководство Правительства, и на это указывал Президент Российской Федерации, отказа от проводимой политики социальной поддержки граждан. Переход на денежную выплату не означает ликвидацию действующей системы льгот. Это, прежде всего, изменение механизма финансирования тех обязательств государства, которые были закреплены за гражданами по действующему на сегодняшний день законодательству. Поэтому Правительство продолжает считать, что важнейшей задачей является сохранение доступности для этих категорий граждан таких привычных для людей вещей, как проезд на городском автотранспорте, проезд на пригородном железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение и санаторно-курортное обслуживание.
Для реализации этой задачи предполагается, что данным категориям граждан будет предоставлена возможность за счет средств, которые будут направляться в виде выплат, приобрести право как на проезд в городском пассажирском транспорте, так и в пригородном железнодорожном транспорте, право на получение лекарственного обеспечения на уровне не менее того, который на сегодняшний день сложился, но я ожидаю, что даже на существенно более высоком уровне.
Об одном из таких подходов в своем выступлении упомянул Министр финансов. Формат сегодняшнего выступления не предполагает детального обсуждения этих предложений, но предложения на сегодняшний день достаточно надежно проработаны, и можно говорить с уверенностью о том, что такие возможности, такой социальный пакет этим категориям граждан будет предложен.
Суть того предложения, о котором сегодня уже было сказано и которое мы поддерживаем, заключается в следующем. Гражданина на сегодняшний день не столько беспокоит размер выплаты, которая, конечно же, для него чрезвычайно важна, сколько возможность за счет этих средств приобрести то, на что он до этого имел право по закону, или то, чем он пользовался. И в первую очередь (я уже упомянул об этом) такими наиболее важными видами социальной поддержки, социальных услуг были финансирование за счет средств субъектов Федерации проезда на городском транспорте, пригородном железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение и санаторно-курортное обслуживание.
В ходе тех переговоров, которые были проведены, и не только с представителями ОАО «РЖД», о чем уже говорилось и я сейчас повторю, но еще и с представителями крупнейших производителей медикаментов Российской Федерации, дистрибьюторских фирм, ряда других участников фармацевтического рынка, с медицинскими работниками, нам удалось в принципиальном плане добиться следующего соглашения. Во‑первых, на следующий год ОАО «РЖД» готово предоставить по цене 40 рублей в месяц право любому гражданину, в отношении которого такое право будет оплачено, проезда бесплатно на всех видах пригородного железнодорожного транспорта, вне зависимости от места его проживания, с неограниченным количеством поездок ежемесячно и с неограниченным количеством зон, по которым он будет этим железнодорожным пригородным сообщением пользоваться.
Как в этом случае будет выглядеть размер его компенсации? Поскольку вопрос этот является чрезвычайно чувствительным, то в предложениях, которые Правительство направило в Государственную Думу, предусматривается, что каждому, имеющему право по действующему законодательству на льготу из категорий, относящихся к обязательствам федерального центра, федеральный центр централизованно оплатит этот проезд и предоставит такой специальный вид проездного документа. Это будет именной проездной документ, без права передачи, но этот проездной документ даст возможность человеку в течение года пользоваться правом бесплатного проезда. По прошествии года гражданин либо подтвердит свою заинтересованность в приобретении такого проездного билета, либо от него откажется. В том случае, если он откажется от этого проездного документа, то размер денежной выплаты на следующий год увеличится на 40 рублей. В случае если он подтвердит это право, то эта сумма 40 рублей не будет ему выплачиваться, а будет предоставляться в натуральной форме. То же самое мы предполагаем сделать и в отношении лекарственных средств, имея в виду, что мы, возможно, либо централизованно, либо по заявлению гражданина в счет тех сумм, которые выплачиваются ему в виде денежной компенсации, будем оплачивать его право на бесплатное получение лекарственных средств в течение всего года.
По основным трем направлениям (это пригородное железнодорожное сообщение, лекарственное обеспечение и городской пассажирский транспорт, санаторно-курортное лечение) мы хотим такого рода социальный пакет сформировать.
Но это всего лишь часть тех мер, которые мы предлагаем сформулировать, внести в законодательство и практически реализовать на следующий год.
Одновременно с этим Правительство внесло изменения в действующий на сегодняшний момент федеральный закон о государственной социальной помощи, в котором выделена специальная глава, и в этой главе определены для этих категорий граждан права на получение дополнительных субсидий в случае, если для этой категории граждан медицинская лекарственная помощь или санаторно-курортное обслуживание будет недоступно в силу возникновения у него социально значимого заболевания, такого как, например, сахарный диабет, туберкулез, онкологические заболевания, бронхиальная астма и ряд других видов заболеваний, финансирование медицинской помощи по которым производится традиционно за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Федерации, а не за счет средств медицинского страхования.
В отношении этих видов медицинской и лекарственной помощи для данных категорий граждан мы предполагаем также создать механизм дополнительных субсидий, выделяемых для покрытия фактически понесенных расходов.
В завершение я хотел бы обратить внимание уважаемых членов Государственного совета на то, что данные предложения не были единственными. В первоначальном варианте, который вносился на рассмотрение в Правительство и широко обсуждался как до его рассмотрения на Правительстве, так и после, предусматривались несколько более скромные размеры денежных компенсаций и несколько более широкий круг тех граждан, в отношении которых федеральный центр принимал на себя полномочия по их социальной поддержке. Однако то решение, которое мы представляем сегодня вашему вниманию, с точки зрения Правительства, с учетом имеющихся у нас возможностей, с учетом того, что централизация денежных средств на финансирование этих расходов не производится, мы считаем наиболее сбалансированным.
* * *
Ю.Евдокимов: Обозначенные в докладе рабочей группы и реализованные в последнее время меры, без всякого сомнения, позволили федеральной и региональной властям по основным направлениям действовать более слаженно и конструктивно. Очевидно, что результаты в общественном и социально-экономическом развитии страны были бы не столь существенны, если бы продолжала раскручиваться спираль неоправданной децентрализации власти. Это понимание нас объединяет. Однако уже сделанного явно недостаточно, что тоже само по себе неудивительно, поскольку многие вопросы улучшения взаимодействия между различными уровнями власти невозможно решить в одночасье. Одни требуют времени, другие – политической воли, а третьи – проверки практикой.
Но в то же время есть проблемы, которые, на мой взгляд, уже давно перезрели. Я искренне порадовался тому, что и в докладе рабочей группы, и в сообщениях Правительства на это тоже обращено внимание. Например, совершенно невозможно объяснить, почему функции регулирования трудовых отношений, занятости населения, проверку качества товаров и услуг, открытие или закрытие сроков охоты, рыбалки, выдачу любительских лицензий должны обязательно осуществлять федеральные органы власти через свои территориальные структуры. У нас на территории в общей сложности таких структур существует около 40, и они насчитывают в своем числе свыше 4 тысячи человек. Причем, заметьте, я не веду речь о силовых структурах, о правоохранительных органах, деятельность которых на территориях субъектов Федерации не оспаривается, без всякого сомнения. Нас, региональных чиновников, призванных регулировать процессы на территории, – всего 700, сравните. Мы не ставим под сомнение работу федеральных органов власти, но то, что значительная часть их территориальных подразделений просто утратила уже свое региональное предназначение и функции, – это факт. И, судя по всему, это понимают и сами федеральные ведомства, иначе бы они более эффективно координировали их деятельность и более достойно оплачивали труд своих работников на территориях. Кстати говоря, именно на эту сферу, сферу материальных отношений, как ни странно, последнее время обращают внимание то средства массовой информации, то органы прокуратуры, пытаясь подогнать заработную плату региональных чиновников под этот явно заниженный уровень оплаты труда федералов.
Было бы, на мой взгляд, совершенно правильным, Владимир Владимирович, несмотря на весь ход обсуждения, который очень позитивен, передать все вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на региональный уровень, приняв для этого либо отдельный федеральный закон, либо заключив определенные соглашения. Это отвечало бы потребностям общества, содержанию и духу административной реформы, это позволило бы не только серьезно улучшить взаимодействие органов власти, но и добиться сокращения расходов на госаппарат, повысить персональную ответственность за положение дел на региональном и местном уровнях и собственно тем самым усилить вертикаль власти.
Другая проблема, которая в последнее время становится все более острой, – это сужение компетенции субъектов Федерации. В докладе справедливо отмечено, что федеральный законодатель, издавая новые законы, фактически неограниченно расширяет федеральную компетенцию. Примеров можно привести немало, но, к сожалению, еще более преуспели в этом федеральные органы исполнительной власти. Для нас, к примеру, для Мурманской области, имеющей очень протяженное морское побережье, все более актуальным становится взаимодействие с федеральными структурами по рациональному использованию водных биоресурсов. Многое, что сделано совместными усилиями регионов и федеральных структур в этой части, малоэффективно. Типовое положение, утвержденное Правительством, не в полной мере учитывает наши предложения и специфику регионов, закрепляет право только федеральных чиновников на наделение квотами конкретных пользователей. А каковы последствия? Люди вынуждены ехать в Москву и решать все проблемы там. Область же не может использовать ресурсы даже прибрежного рыболовства для социального развития берега и обновления флота. Как, например, действовать жителям далекой Териберки (есть у нас такой поселочек, где люди уже веками ловят рыбу), которых по чисто формальным признакам лишили этого промысла? Люди даже не знают, что есть такой федеральный орган, который эти процессы регулирует, и по вопросам своей жизнедеятельности обращаются ко мне. Надо передать в наше ведение эти вопросы, касающиеся прибрежного рыболовства, тем более что речь идет всего о 5% ресурса от общей квоты выделенной субъекту Федерации.
И третий момент. Для нас обсуждаемая сегодня тема чрезвычайно актуальна тем, что имеющиеся недостатки во взаимодействии между различными уровнями власти особенно болезненно проявляются в регионах Севера. Я не буду долго на этом останавливаться, тем более что совсем недавно в Салехарде проблемы северных территорий обсуждались очень активно. Мне только остается надеяться, что все те решения Государственного совета и данные Вами, Владимир Владимирович, поручения будут непременно исполнены, что мы получим наконец закон о регулировании и районировании условий проживания на Севере. Я только хочу попросить, чтобы то предложение, которое внесено рабочей группой о корректировке федерального и регионального законодательства, обязательно в этот процесс включило и все законы, касающиеся регулирования процессов жизнедеятельности на Севере, потому что именно здесь масса пробелов и разночтений.
Федеральные органы власти, концентрируя основные усилия на решении перспективных и принципиальных вопросов развития страны, на мой взгляд, должны активнее взаимодействовать с региональными властями и видеть в них не только своих оппонентов, не только недобросовестных информаторов, которых надо день и ночь контролировать (именно ради этого и существуют территориальные органы федеральных структур), но и видеть, прежде всего, в нас активных сторонников и партнеров в достижении всех поставленных целей, даже если порой наше мнение не совсем совпадает с мнением центра. Вот при таком понимании и взаимодействии Правительство России будет реже запаздывать в решении главных проблем страны. Это не мои слова – это мнение, высказанное совсем недавно нашим Президентом. Нижестоящие органы власти будут нести ответственность за свои, а не за чужие ошибки. Субъекты хозяйственной деятельности получат благоприятные условия для своего развития, а у населения в конечном счете будет меньше различного рода неудобств. Результатом новых эффективных механизмов взаимодействия всех уровней власти станет конкурентоспособная страна и конкурентоспособные регионы. Ради этого может быть и стоит поступиться амбициями.
* * *
А.Волков: Большие задачи, стоящие перед нашей страной в реализации Послания Президента, невозможно решить без выверенного механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.
Внятное разграничение ответственности и компетенций, четкая расстановка акцентов и приоритетов в экономическом и политическом развитии страны – вот основные принципы организации взаимодействия всех структур российской власти, основной целью которых является постоянное улучшение жизни людей нашей страны. И это невозможно без кардинального улучшения экономической ситуации и межбюджетных отношений.
На ряде вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в финансово-экономической сфере я и хочу остановиться. Например, в прошлом году, решая вопросы межбюджетных отношений, совместная группа Министерства финансов России и Министерства финансов Удмуртии установила и подтвердила это протоколом, что в 2004 году доходной части бюджета Республики не хватает для исполнения всех имеющихся обязательств. И это при том, что по темпам роста валового регионального продукта Удмуртия опережает среднероссийские показатели. В действующих ценах эти темпы составили за последние три года более 15%. Однако даже такие темпы роста и связанное с ними увеличение налоговой базы не приводят к росту бюджетной обеспеченности Республики. За те же три года бюджетная обеспеченность в расчете на одного жителя опустилась с 35-го на 48-е место. Причина – в усилении концентрации налоговых поступлений в федеральном бюджете при сокращении расходов федерального бюджета на оказание финансовой помощи субъектам России.
В 2002 году на территории нашей республики оставалось 53% налоговых поступлений, в прошлом году – 47%, а за четыре месяца текущего года – всего 45%. В принципе нет возражений против методики расчетов Минфина. Но недопустимо использование методик, при которых регион, ежегодно значительно улучшающий свои показатели, не может исполнить часть своих обязательств только лишь потому, что меняется налоговое законодательство. И это особенно настораживает – учитывая, что 2005 год будет формироваться уже по другим методикам. Но если они будут полностью соответствовать той информации, которую Алексей Леонидович нам доложил, то я надеюсь, что бюджет будет сбалансирован более справедливо. Поскольку предлагаемое, допустим, уменьшение до 5% доли налога на добычу полезных ископаемых снизит доходы нашей республики сразу на 500 миллионов рублей, то, естественно, без возмещения выпадающих доходов ни о каком разговоре по выполнению обязательств речь идти просто не может.
Также для большинства регионов увеличение и своевременная выплата заработной платы в последние годы привели к сокращению расходов по другим социально значимым направлениям. Например, в прошлом году расходы консолидированного бюджета на выплату заработной платы составили 54,6%, в текущем году – уже 57,4%. Три года назад на зарплату мы тратили всего лишь 31%.
Поэтому самодостаточный федеральный бюджет и необеспеченные собственными ресурсами регионы и муниципальные образования не смогут образовать целостную сбалансированную систему доходов и расходов и, естественно, выполнить свои полномочия. Правительству Российской Федерации в межбюджетных отношениях целесообразно вернуться к вопросу консолидированного бюджета страны, чтобы балансировать федеральный бюджет, региональный и муниципальный.
Но ежегодное наполнение и баланс бюджетов невозможны без экономического роста, который также продиктован Посланием Президента. И мне кажется, пришло время Правительству Российской Федерации более тесно работать с правительствами субъектов по безусловному росту экономики нашей страны на те 8%, которые мы обязаны обеспечить. На мой взгляд, пора возобновить практику, если не ежеквартальных, то как минимум полугодовых совещаний в Правительстве России с руководителями правительств, исполнительной власти субъектов, для того чтобы не только подводить итоги, но и вырабатывать совместно правила, которые обеспечат этот необходимый экономический рост и бюджетное наполнение наших доходов.
Я бы хотел остановиться только на этих предложениях и сделал это с единственной целью. Россия – наш общий дом. Ее экономика – единый организм, в котором каждый регион занимает уникальное место. И наша общая задача не только укрепить этот живой организм, но и поддержать и ускорить его рост.
В последние четыре года Президенту нашей страны удалось не только укрепить целостность страны, но и начать экономический рост. А в 2004 – 2008 годах мы должны возродить экономическую мощь России, основанную на экономическом развитии каждого региона. Поэтому все наши предложения, уважаемый Владимир Владимирович, имеют целью совершенствование механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации для достижения качественного роста в нашей экономике и жизни людей.
* * *
М.Фрадков: Я, пользуясь случаем, тоже хотел бы отреагировать на предложения, которые высказал Александр Александрович. Мы готовы работать плотнее с руководителями регионов. И одна из форм такой работы – это участие в заседаниях Правительства. Я доложил Владимиру Владимировичу, получил его одобрение на такую работу. Мы готовы выделить до 15 мест на заседаниях, сейчас есть такая возможность. У нас ограниченное уже количество министров, и очень хорошо бы этот недобор компенсировать опытными руководителями из регионов. Больше, к сожалению, у нас свободных мест нет. Мы в зависимости от вопросов будем приглашать на заседания Правительства исходя из этого количества. Я думаю, что это нужно попробовать. Это хороший, мне кажется, шаг.
Что касается регулярных встреч, я эту работу сейчас провожу. Индивидуальные встречи мы проводим активно с руководителями регионов, но, наверное, надо ввести в практику и такие кустовые совещания в Правительстве. Это мы будем делать.
* * *
А.Кудрин: За последние три с половиной года уровень трансфертов из федерального бюджета вырос в отношении к ВВП с 1% до 2,5%. Фактически с учетом проходившей ранее централизации доходов Минфин теперь аккумулирует в федеральном бюджете значительно большие суммы именно для целей выравнивания бюджетной обеспеченности. В этой связи за эти годы как раз эта помощь возросла, причем сейчас в целом по бюджетам субъектов Российской Федерации наблюдается снижение задолженности по заработной плате, в целом своевременная выплата всех коммунальных платежей за бюджетные учреждения и снижение кредиторской задолженности. Вот уже третий год она устойчиво снижается.
Конечно, если говорить о каждом отдельном регионе, то нужно учитывать особенности, которые в последние годы связаны с изменением законодательства по налогам, когда отменялись оборотные налоги, отменялся налог с продаж, централизовались в большей степени акцизы на ряд товаров, по которым государство осуществляет специальный режим налогообложения. Таким образом, в отдельных субъектах Российской Федерации наблюдается большее снижение поступлений, чем в целом в среднем по стране. В таких случаях Минфин выделяет дополнительные трансферты. Так, в этом году в связи с отменой налога с продаж в бюджете зарезервировано 5 миллиардов рублей, которые в июле будут направлены как раз в те субъекты Российской Федерации, где фактические поступления налогов отклонились от запланированных. В целом в настоящее время снижения общего объема финансовой поддержки нет.
* * *
Б.Говорин: Согласен, что изложенные в докладе основные направления формирования эффективного механизма взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти актуальны и своевременны. Но остановлюсь на идеологии дальнейшего совершенствования механизма взаимодействия.
Первое направление. Взаимодействие, тем более сотрудничество, немыслимо без взаимного доверия. Закон от 4 июля 2003 года об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов госвласти субъектов Российской Федерации – это серьезный шаг в совершенствовании механизма такого взаимодействия. Но позволю себе сказать, что совершенствование алгоритма отношений «центр – регионы» принципиально не меняет философию такого взаимодействия, некоторого недоверия центра к регионам. Приведу лишь некоторые примеры этого.
Федеральный законодатель предписал регионам, какие полномочия они могут осуществлять за счет своих средств, а какие при определенных условиях за счет федеральных средств и соответственно под федеральным контролем. Казалось бы, вот оно, долгожданное разграничение. Но, если внимательно изучить новую редакцию, мы придем к не очень утешительным выводам.
Во‑первых, закон создает механизм реализации полномочий по предметам совместного ведения не путем ограничения федеральной компетенции по предметам совместного ведения, что было бы определенным для федерального государства, а, наоборот, путем конкретного описания полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во‑вторых, чем руководствовался законодатель, перечислив вопросы, их 41, которые субъекты Российской Федерации вправе решать самостоятельно за свои средства? Почему именно таков их перечень? Почему среди них много вопросов сугубо социального характера?
В‑третьих, в 41-м пункте перечислены именно вопросы о неполномочии. Таким образом, федеральный законодатель молчаливо оставляет за собой более детальное определение полномочий органов власти субъектов Российской Федерации, оставляя за последними зачастую лишь обязанность финансирования в определенной сфере.
В‑четвертых, передавая решение ряда вопросов субъектам Российской Федерации, федеральный законодатель нередко вторгается в сферу уже не совместных, а исключительно региональных предметов ведения. Так, из упомянутого 41 вопроса, который законодатель счел полномочиями регионов по предметам совместного ведения, как минимум 14 относятся к исключительному ведению субъектов Федерации.
Из сказанного вытекает необходимость вновь вернуться к анализу самих подходов к разграничению полномочий в сфере совместного ведения, но призывает делать это без спешки и без суеты.
Важно учитывать еще один фактор: качество подготовки управленческих кадров, которое по многим причинам в последние годы заметно не улучшалось. Это вело до начала реального проведения административной реформы к тому, что раз за разом в процесс принятия управленческих решений втягивались руководители более высокого, чем необходимо, уровня. Это снижало темп работы, делало эту работу менее эффективной и в федеральном центре, и в регионах.
Второе направление. Понятно, что нельзя управлять, не обладая информацией. Но как раз в информационной сфере – имея в виду, прежде всего, информационные потоки от Федерации к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации – дело обстоит крайне неблагополучно. Например, административные реформы рискуют оказаться неэффективными, если ограничиться только федеральным уровнем. Значит, и регионы обязаны также заняться преобразованием своих систем исполнительной власти. Но как, скажите, регионам перестраивать свою систему исполнительных органов и вообще проводить у себя административную реформу, если они по существу поставлены в положение, когда остается лишь копировать, образно говоря, федеральную матрицу? При этом не все одинаково понимают смысл конкретных преобразований.
Ясно, что нынешние изменения составляют лишь начальный этап реформы. Значит, регионы ограничены в своем государственно-строительном творчестве, ибо не знают ни общего замысла реформы, ни ее очертаний, векторов, приблизительных сроков, необходимых ресурсов. Концептуальный документ, утвержденный Президентом страны, принят только в отношении реформы государственной службы. Правда, в июле 2003 года был издан Указ Президента «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах», но это лишь краткая, хотя и весьма полезная постановка некоторых задач, а не концепция.
Как представляется, необходимо ускорить процесс подготовки положений о вновь созданных и реструктуризированных в ходе административной реформы федеральных органов исполнительной власти, поскольку их отсутствие существенно затрудняет взаимодействие с региональными органами. Так, в настоящее время ряд соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральных органов органам госвласти субъектов Российской Федерации не может быть заключен из‑за отсутствия четко прописанных полномочий соответствующих федеральных органов. Хотелось бы также, чтобы вновь принимаемые положения четко учитывали вопрос, в какой сфере реализует свои полномочия тот или иной федеральный орган: в сфере совместного ведения или в сфере ведения Российской Федерации.
Итак, если федеральный центр рассчитывает на то, чтобы административная реформа не осталась лишь преобразованиями в Москве, чтобы регионы были союзниками и опорой реформы, то надо вспомнить, что с союзниками делятся всей необходимой информацией, координируют действия. Это не проблема морали и психологии – это проблема сохранения управляемости страной.
Я назвал лишь один пример. А таких примеров, когда регионы не получают необходимой и подробной информации о намерениях федеральной власти в тех сферах, которые составляют или неизбежно будут составлять поле для взаимодействия, – масса.
Третье н иаправление. Мы последние годы были озабочены немало тем, что оставить центру, а что – регионам за этим упустили, может быть, более важную вещь: каким образом должно протекать сотрудничество во взаимодействии. Если говорить юридическим языком, акцент делается на материальные нормы, а не на процессуальные. Но именно качество и само наличие процедур способно как свести на нет эффект от материальных норм, так и повысить его.
Итак, механизм взаимодействия просто будет неэффективным, да и вообще его нельзя будет назвать механизмом, если мы не озаботимся процедурными вопросами сотрудничества. При этом процедура должна быть не только четкой, но также реалистичной и взвешенной, а не создавать волокиту. Разумеется, нельзя всю жизнь уложить в процедуры. Но мы не должны забывать, что это в обычной дружбе не требуется никаких форм единого порядка, а в государственном управлении за каждым руководителем стоят миллионы людей, большие финансовые и материальные ресурсы, причем народные, а не собственные. Поэтому мы не должны полагаться лишь на добрые отношения между чиновниками, хотя, конечно, это и не мешает. Мы должны идти к реализации так нам всем недостающего правила: закон един для всех, и это единство может быть обеспечено в огромной мере именно через четкие и ясные процедуры. Фактически они и будут фиксированными и понятными для всех алгоритмов взаимодействия.
Четвертое направление. Когда мы говорим о совершенствовании механизма взаимодействия в системе исполнительной власти, то должны понимать и учитывать, что точки такого взаимодействия весьма разнообразны. Было бы перспективно поэтому развивать взаимодействие не только на уровне «глава администрации субъекта Российской Федерации – Правительство Российской Федерации», но и на уровнях «администрация субъекта – федеральные министерства, службы и агентства»; «департаменты администрации субъекта – департаменты федеральных министерств, служб и агентств»; «органы исполнительной власти субъектов – территориальные федеральные органы».
Пятое направление. Совершенствование механизма взаимодействия в нынешних условиях плохо просматривается без активного включения в такое взаимодействие полпредов Президента России в федеральных округах. Думается, сегодня именно это направление в их деятельности должно стать приоритетным. Мы должны активно поддерживать эту работу. Ведь кто сегодня координирует работу территориальных подразделений федеральных органов? Полпреды. А раз так, то кто, как не они, обязан нести ответственность за точки взаимодействия между федеральными и региональными органами как общей компетенции, так и функциональными.
По нашему мнению, полпреды Президента в рамках своей деятельности по координации взаимодействия между федеральными органами госвласти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации могли бы выполнять следующие новые функции: систематически содействовать совершенствованию механизма взаимодействия; быть каналами обмена наиболее существенной информацией между регионами и федеральным центром, выступать инициаторами или посредниками при заключении соглашений между органами исполнительной власти по взаимному делегированию и осуществлению части полномочий, выступать своего рода арбитром в спорах между исполнительными органами разных уровней, применяя от имени Президента согласительные процедуры, причем роль полномочного представителя Президента должна быть прописана в самих процедурах взаимодействия.
Таким образом, данное направление совершенствования механизма взаимодействия можно охарактеризовать кратко: доверие и помощь, но не вмешательство.
* * *
В.Матвиенко: Актуальность внесенной на Госсовет темы не требует доказательств. Можно сказать, что мы в какой‑то мере подводим черту под предыдущими четырьмя годами и решаем, как дальше совершенствовать управление, механизм взаимодействия органов власти всех уровней, строить государство подлинного федерализма.
За прошедшие четыре года многое удалось сделать по укреплению государственности и стабильности в стране. Поэтому сейчас мы можем позволить себе принимать решения иного уровня, более кардинального характера, и, главное, не затягивая, не откладывая это в долгий ящик.
Основные предложения, которые были изложены в докладе рабочей группы, заслуживают поддержки. Конечно же, у каждого региона есть свои особенности. И мне бы хотелось остановиться всего лишь на нескольких моментах, которые больше волнуют наш субъект Федерации.
Прежде всего, я согласна с моими предыдущими коллегами. Очевидна избыточность как территориальных подразделений федеральных органов в субъектах Федерации, так и функций, выполняемых ими в регионах. Кроме того, еще к территориальным органам добавились окружные органы, которые считают необходимым работать только в Санкт-Петербурге. Они не ездят в другие регионы, в основном дублируют функции и территориальных органов федеральных министерств и ведомств.
Только в одном Санкт-Петербурге работает 13 тысяч сотрудников, занятых в этих структурах. 10 тысяч из них имеют статус федеральных государственных служащих, и чем только они ни занимаются! Во‑первых, дублируют функции органа власти субъекта, не имея необходимых кадровых ресурсов и иных возможностей, безумно долго затягивают процесс различных согласований, неприкрыто создают при себе различные коммерческие структуры, которые выполняют функции, возложенные на них, то есть практически открыто занимаются бизнесом.
Я приведу пример только по одному Министерству – Министерству природы, которое имеет в Петербурге четыре структуры как окружные, так и территориальные. Доходит до полного абсурда, когда лицензии на обращение с отходами, в том числе с городским мусором, лицензии перевозчикам на вывоз мусора из Санкт-Петербурга выдают федеральные структуры. Нормы образования мусора для юридических лиц также выдают эти федеральные структуры. Но разве это относится, разве это может относиться к сфере интересов Российской Федерации? При этом вся полнота ответственности, естественно, за уборку и за чистоту лежит на губернаторе и городской власти.
Или второй пример по этому же Министерству. Вопросы государственной экологической экспертизы при согласовании инвестиционных проектов объектов жилищного, в том числе жилищного и социально-бытового, назначения также относятся к сфере ответственности территориальных органов Министерства. Это приводит к тому, что согласование строительства любого объекта затягивается на срок более года, при том что сегодня дома уже строятся быстрее по факту, нежели идет процесс согласования. И основные временные затраты инвесторов и строителей уходят на согласование с Главным управлением Минприроды, Гостехнадзором, также с предприятиями-монополистами. В частности, нормативный срок согласования в Главном управлении Минприроды, нормативно установленный, составляет шесть месяцев.
Между тем в Санкт-Петербурге есть Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Это исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, обладающий необходимыми кадровыми ресурсами, другими возможностями для быстрого, квалифицированного и качественного проведения экологической экспертизы. И есть все основания и предпосылки для того, чтобы передать подобного рода функции, в частности функции Минприроды, на региональный уровень. Зачастую необходимость согласований в федеральных инстанциях в регионе отбрасывает на очень длительный период, иногда на годы, решение вопросов развития территории, привлечения инвестиций. Я просто для примера взяла интересный исторический пример. В музее завода «Красный выборжец» в Санкт-Петербурге есть интересные свидетельства тому, как владелец этого завода получал разрешение на его строительство. Это было в XIX веке. Так вот, с момента подачи прошения к царю до получения разрешения включая все согласования прошло 18 дней, при этом и экологические, и санитарные службы тогда тоже были. Нередко получается и такая картина, когда полномочия по принятию управленческих решений предоставлены федеральным органам власти, а ответственность за социально-экономические последствия принятия этих решений для регионов полностью несут высшие должностные лица и исполнительные органы госвласти субъектов Российской Федерации.
Я полностью поддерживаю положение доклада в том, что существует целый комплекс полномочий, который может успешно осуществляться силами регионов, в том числе и в сфере лицензирования. Примеров можно привести, абсурдных опять‑таки, очень много. Мы все знаем, что лицензирование игорного бизнеса по всей стране осуществляет Комитет по спорту. При этом без согласования с субъектом Федерации принимаются решения об открытии огромного количества казино, различных игорных залов. Население протестует, возмущается, а мы на месте ничего сделать не можем. Мы сейчас начали в городе борьбу с лохотроном. Вы знаете, мы задерживаем этих мошенников, а у них на руках лицензии Госкомспорта на ведение игорного бизнеса. У нас даже нет никаких правовых оснований запретить их деятельность. Это что, новый вид спорта – лохотрон, – или что это такое?
То же самое можно сказать и по лицензированию фармацевтической деятельности. Мы с Михаилом Юрьевичем Зурабовым говорили на эту тему. Разве это дело, когда в Петербурге, в городе федерального значения, каждая аптека должна получать лицензирование в Москве. И сколько мы ни обращались, хотя есть закон на этот счет, не отпускают эту функцию. Почему? Почему сегодня лицензирование фармацевтической деятельности должно осуществляться федеральными структурами? Я прошу Вас, Михаил Юрьевич, все‑таки решить этот вопрос.
Следующая тема – это вопросы собственности. Я полностью согласна с положениями Послания Президента в том, что в собственности как Федерации, так и субъектов Российской Федерации должна находиться только та собственность, которая необходима для выполнения соответствующих функций. Сегодня же по‑прежнему происходит перетягивание каната: кому принадлежит то или иное здание, тот или иной памятник, – как будто мы живем в разных государствах и устраиваем войны за собственность. В результате страдает дело.
В Санкт-Петербурге, в частности, огромное количество зданий, сооружений, памятников архитектуры, недостроенных зданий, которые принадлежат различным министерствам и ведомствам, которых уже нет в помине, которые уже давно расформированы, а собственность числится за ними. И мы как субъект Федерации не имеем полномочий ничего с ней сделать. Этими зданиями никто не занимается, здания в ветхом, аварийном состоянии, портят внешний вид города, а некоторые участки просто напоминают послеблокадный Ленинград. Население нас критикует. А у нас нет полномочий запустить эти здания в хозяйственный оборот. Естественно, у Москвы руки не доходят – у нас нет прав. Часть собственности за это время просто тихо незаконно увели либо продали. И я считаю, что в этой части необходимо расширить полномочия субъектов Федерации по управлению собственностью, находящейся на территории регионов.
Отдельно хочу сказать, хотя эта тема не нова, но тем не менее не могу об этом не сказать – об имуществе Министерства обороны. В Санкт-Петербурге, в том числе в центре города, много зданий, целых территорий, которые уже давно не нужны для военных целей. Минобороны вынуждено отвлекать финансовые ресурсы на их поддержание. А сколько в городе объектов просто незавершенного строительства? И можно их запустить на инвестиционных условиях в хозяйственный оборот, а на вырученные деньги построить просто жилье военнослужащим либо решить другие задачи.
У нас есть согласованная позиция с Министерством обороны. Мы составили такой список имущества, который не нужен Министерству. И в течение нескольких лет мы не можем получить решение, что можно с этими зданиями навести порядок. Один Кронштадт чего стоит! Мы только что праздновали 300 лет Кронштадту. Там численность военных моряков сократилась в разы, а имущество все осталось. Просто стыдно смотреть на эти руинированные уже здания, принадлежащие Министерству обороны. Есть реальные инвесторы, но механизма передачи этих зданий под реконструкцию нет. И я бы просила в решение Госсовета записать конкретное поручение: в короткие сроки решить эту проблему, отработать механизм передачи этого имущества.
Также, на мой взгляд, в интересах дела надо полномочия по организации ведения государственного кадастра недвижимости передать субъектам Российской Федерации, потому что жесткое закрепление полномочий по ведению кадастра исключительно за Федерацией приведет к резким осложнениям в учете недвижимости, явится тормозом в развитии рынка и разрушит уже сложившуюся в субъектах Федерации наработанную годами систему и практику. Другое дело, что Федерация должна разработать единые правила учета, единые требования, которые субъекты Федерации должны выполнять. Но необязательно этим заниматься непосредственно в регионах территориальным отделениям министерств и ведомств.
Конечно же, нужно продолжить начатую административную реформу на федеральном уровне в субъектах Федерации в части упорядочения полномочий и функций. Это, безусловно, потребует изменения ряда законов, а мы знаем, что изменение законов требует времени. Может быть, использовать ту практику, которая уже есть, например, в Петербурге, хороших взаимоотношений с министерствами и ведомствами по передаче полномочий на основе соглашений (с Минимуществом, Минкультуры, Минтрансом и другими). И в связи с административной реформой сейчас необходимо подписывать новые соглашения. Но в то же время принято решение, что такие соглашения должны утверждаться постановлением Правительства. Но мы знаем, как долог и тернист этот путь. На мой взгляд, нужны более четкие и оперативные подходы в данном вопросе: упростить эту процедуру и передать ее, может быть, в ведение самих министерств, чтобы до конца года нам упорядочить эту ситуацию.
И последнее, пожалуй, – о межбюджетных отношениях, и специально делаю на этом акцент, потому что у многих складывается впечатление, что к Петербургу какое‑то особое отношение. Это не так. Мы знаем, что подготовлен пакет законопроектов по изменению налогового законодательства. Он уже внесен в Государственную Думу. К сожалению, Алексей Леонидович, мы узнали об этом в рабочем режиме от депутатов, мы еще этих документов на руках не имеем. Вы очень много интересного сегодня сказали. Хотелось бы побыстрее увидеть это в виде документа, потому что мы уже полным ходом работаем над бюджетом города на 2005 год. Но если по внесенной в Думу версии сделать расчеты, то потери бюджета Санкт-Петербурга на 2005 год будут порядка 8 миллиардов рублей. Кстати, за последние три года потери бюджета Санкт-Петербурга составляют 26 миллиардов рублей, из них компенсировано менее половины. И на мои обращения к Алексею Леонидовичу он обычно говорит так: «Валентина Ивановна, вы – регион-донор, вы не попадаете под методику». Так вот, Алексей Леонидович, либо политика неправильная, либо методика неправильная, но не могут субъекты Федерации по 8 – 10 миллиардов терять некомпенсированных доходов из своего бюджета. Мы не можем выстраивать политику города – инвестиционную, социальную – не то, что на три, на пять лет, мы не можем ее выстраивать даже на год. На мой взгляд, это неправильно.
И, в частности, по внесенным предложениям, если они не будут изменены. Безусловно, ставку единого социального налога надо снижать. Мы понимаем, что это политика. Но вот в результате этого отчисления в территориальный фонд обязательного медицинского страхования уменьшатся по Петербургу в два раза! И уж совсем недопустимо поднятие отчислений вместо 0,2% до 1% в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Это просто незаконно! Гражданин платит из своей зарплаты страховые взносы в фонд обязательного медицинского страхования для того, чтобы получить медицинские услуги на территории, где он проживает. На каком основании вы его деньги собираетесь поднимать на федеральный бюджет, в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования? Я считаю, что Федеральный фонд обязательного медицинского страхования вообще не нужен, у него нет функций, кроме попыток чего‑то поделить и выстраивать в очередь губернаторов с протянутой рукой, кому дадут по выравниванию, а кому не дадут. Это вообще ненужная структура – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Далее, налог на рекламу. При том напряжении бюджетов, которое есть, какая необходимость сейчас отменять этот налог? У нас на 40% за счет налога на рекламу формируется доходная часть местных бюджетов Санкт-Петербурга. Может быть, нужно повременить с отменой. И также, конечно, с уменьшением ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет субъекта Федерации при дополнительной передаче полномочий на субъекты. Вы нам отдали пожарных, но забыли дать деньги на пожарных, и ряд других полномочий передается – и при этом будет сокращаться ставка налога на прибыль в части отчисления в субъект Федерации.
Мне кажется, что все это еще раз нужно взвесить. И просьба большая – принять эти решения до 1 июля, максимум до 1 августа, потому что мы должны в сентябре уже внести свои бюджеты в Законодательное Собрание для утверждения. Если у нас не будет этих параметров, мы не можем этого сделать, мы очень затянем бюджетный процесс.
Два слова по второму докладу. Безусловно, идеологически абсолютно правильный подход перевода льгот на денежные компенсации, это нужно было делать давно. Никаких проблем нет с переводом профессиональных льгот на денежные выплаты. С учетом тех дополнений, которые сделал Михаил Юрьевич, нужно все это еще раз осмыслить. Беспокоит одно: в субъектах Федерации остается самая многочисленная часть ветеранов, и нужно по всей стране, естественно, сделать единый подход. Мы не можем сделать так, чтобы по федеральной части доплаты были, а на региональном уровне сохранялись льготы. Этим мы исказим саму идею. Нужно, чтобы все льготы были переведены в денежные компенсации. А поскольку в субъектах Федерации большая часть льготников – ветераны, то это, конечно, серьезная нагрузка на бюджеты. Например, по Петербургу, мы пока предварительно посчитали, я еще уточню с Михаилом Юрьевичем Зурабовым, с учетом изменений, но это увеличение дополнительных расходов на 5 – 7 миллиардов рублей. Это, конечно же, очень накладно для бюджета. Поэтому идея правильная, но надо, чтобы ее реализация тоже была очень корректной. Мы готовы работать вместе и искать решения.
* * *
А.Лисицын: Новизна и современность нынешнего Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации заключается в том, что в Послании уже нет его величества цифровой статистики, а речь идет об общественно доступных и понятных ожиданиях: справедливая социальная помощь, хорошая медицина, доступность жилья, образования, то есть ориентиры социально справедливого государства – государства, готового к этому.
Губернаторы полностью согласны с такой оценкой уже сделанного и постановкой новых задач. Если 5 – 6 лет назад мы загоняли в себя оптимизм, стиснув зубы и доказывая на митингах избирателям позицию государства, видели недоверие в их глазах, то сегодня, а это показали последние выборы, мы ведем более доверительный диалог. Подавляющее число людей и общественных организаций уже верят в правильность курса страны. Но российская нетерпеливая натура требует результатов все быстрее и быстрее.
Сегодняшнее обсуждение – это первый столь высокий не только анализ более чем десятилетнего периода, но и взгляд в будущее устройство государства, его эффективность.
Изучив доклад, согласен с комплексом поставленных задач. Но можно принять почти идеальные законы, можно разработать механизмы реализации всех планов, назвать цифры роста экономики, благосостояния и так далее, однако если не будет триединства, согласованных действий всех трех структур исполнительной власти, и прежде всего в экономическом поле, мы можем стать рабами статистики, а не реального состояния дел на местах.
Президент Российской Федерации, опытные специалисты – аналитики Администрация Президента определяют идеологию стратегии развития государства. Правительство разрабатывает механизм и реализацию этой стратегии. Регионы – исполнители поставленных целей с той доступной долей импровизации в зависимости от уклада жизни народов, населяющих наше многонациональное государство. И если мы взаимодействуем, обладаем ресурсами, понимаем друг друга, воспринимаем лучшее и внедряем его, результат будет выше. Создать такую обстановку – во многом задача нового Правительства.
В начале июля на экономическом форуме Минэкономразвития хочет на примере нашей Ярославской области показать, как регион, не имеющий никаких природных богатств, стал номером один в инвестиционной привлекательности – с лучшим региональным законодательством для инвестора. А сколько такого опыта остается незамеченным, неиспользованным: Белгород, Новгород, Кемерово, Москва – в десятках регионов есть то рыночное, современное, что надо не только рекомендовать, а внедрять волевыми решениями.
Мой опыт позволяет высказать некоторые соображения, которые, может быть, будут восприняты новым Правительством. Собственно, я хочу пожелать этому Правительству не повторять ошибок прежнего. В последние три года Правительство и регионы работали в полном отрыве друг от друга.
Обмен отчетами, краткие визиты, хождение по коридорам Белого дома – это не есть тесное взаимодействие.
Формальный, но показатель: за последние три года нас, всех губернаторов, вместе не собирали ни одного раза для обсуждения какой‑либо проблемы и задач, поставленных Президентом и Госсоветом. Закрылись практически все региональные программы, игнорировалась процедура назначения федеральных руководителей, перестали согласовывать параметры региональных бюджетов. Без согласования с субъектами Федерации изымались налоги, причем в объемах, которые разрушали региональные программы развития. Так, за два года у нас забрали 1,8 миллиарда рублей табачных акцизов, не поставив нас даже в известность. Передаются федеральные функции без денежного содержания. Так, в этом году передали всю ветеринарную службу – 1000 ветеринаров – без денежного содержания.
Но главный вопрос: постоянно меняющиеся межбюджетные отношения, и, как правило, не в нашу пользу. Сначала стали забирать, нарушая Бюджетный кодекс, более 50% собираемых налогов. Когда вмешался Президент, ситуация выправилась, но нашли другой выход: отобрали легко и регулярно собираемые налоги, акцизы, налог на добавленную стоимость. Поспешно и, на наш взгляд, совершенно рано отменили налог с продаж, который обеспечивал более 200 наименований безналоговых товаров первой необходимости; налог, не вызывавший отторжения у населения, – налог на дорогие покупки. Отчасти, без этих стабильно поступающих налогов мы ежегодно проваливаем первый квартал, собирая не более 60 – 70% от своих потребностей. И так во всех абсолютно регионах-донорах.
Поскольку налоги на имущество, транспорт и другие начинают работать или в конце первого квартала, или в начале второго квартала, приходится брать кредиты. В современной экономике это вроде бы нормально, но не все это могут себе позволить. У нас, допустим, неплохая кредитная история, рейтинг группы «а», поэтому мы взяли, чтобы выполнить все социальные обязательства, 720 миллионов рублей кредита, что составляет более половины разрешенной бюджетом годовой нормы, а впереди большая часть года – зима. Поквартальная налоговая нестабильность и порождает сегодня очаги недовольства.
Говорю о стабильности межбюджетных отношений потому столь, может, подробно, поскольку в проекте бюджета 2005 года на нас накладываются дополнительные обязательства. Совершенно правильно стратегическое решение о замещении части абстрактных льгот на денежную компенсацию. Но здесь нужны терпение и мудрость, нельзя спешить. Первоначальный вариант перевода ветеранов войны и инвалидов на региональный уровень, что сразу предлагалось: никак нельзя было делать. И хорошо, что они оставлены за государством. Для ветеранов войны – это прежде всего фактор уже в большей степени моральный, поскольку они защищали не отдельно взятые Ярославскую, Владимирскую области, а защищали страну, защищали государство. Но львиная доля ветеранов труда остается за нами, профтехучилища, средние учебные заведения и многое другое, что здесь сегодня называлось. И будут ли нам переданы реальные объемы финансирования – или просто передадут какие‑то 2 – 3% какого‑либо неопределенного налога?
Что касается детей и стариков, я считаю, что должен быть какой‑то единый государственный стандарт, а уж мы на местах за счет своих возможностей можем и должны увеличивать эти доплаты. Здесь увязан авторитет как государственный, так и местных властей. Представьте себе детские пособия – конечно, не эти 70 рублей. При экономическом неравенстве регионов они будут разными и будут являться раздражителями.
Хочу сказать, что мы выстроили достаточно эффективную административную вертикаль власти, но не выстроили справедливую вертикаль экономического взаимодействия. Мы видим эффект от деятельности федеральных округов. И, может быть, пора уже им взять под контроль и вопросы финансового направления, вопросы финансового выравнивания, то, что мы называем справедливыми межбюджетными отношениями.
Хотя я несколько раз выступал на Правительстве, и меня уже обнадеживает, что региональные аспекты стали более активно учитываться и премьером, и министрами. Михаил Ефимович уже изложил видение своей политики в отношении региональных действий. Но на одном из последних моих выступлений на Правительстве Михаил Ефимович мне задал вопрос: «А будет ли эффект, на Ваш взгляд, от административной реформы?» На мой взгляд, будет, если министры будут обладать высоким статусом. В прежнее время получить проработанную визу любого министра или министерства абсолютно ничего не значило: приходилось проходить через адов круг Минфина, где месяцами доказывали обратное, уже доказанное министру специалистами.
Собственно, мы у себя в стране превратили Минфин в политический орган. А я считаю, что свой политический патриотизм, экономический талант оно должно демонстрировать на международном уровне, что у них, впрочем, неплохо и получается. А внутри страны – это бюджетная касса, утвержденная Федеральным Собранием, и жесткий контроль. Если Минфин будет выполнять эти функции, тогда и дело, думаю, пойдет быстрее. И, разумеется, от этого авторитет министров и министерств повысится.
За последние два года мы уменьшаем строительство и ремонт дорог в регионах. В 1999 – 2001 годах думали, что наконец‑то покончим с одной бедой. Но кто‑то доказал, что все же две беды лучше, чем одна. И все идет так, как было в прошлом. И, как бы ни убеждали нас в том, что мы деньги расходуем не по назначению, это не так. Мы лучше, чем кто‑либо, понимаем, что дороги для нас – это лучший вид агитации, это точки нашего экономического роста.
Мой вывод из сказанного, может быть, прозвучит банально, но давайте работать вместе. И тогда не будем задавать друг другу вопросы: почему можно годами не платить социальный налог, налоги в фонд медицинского страхования – держать в тени, наверное, более половины заработной платы страны? А ведь это уже принятые законы, которые должны давать полную налоговую отдачу. А впереди новые законы. А если они также будут работать наполовину? Законопослушание и неотвратимость наказания должны быть равными для всех.
Мы измучены проверками и отменой многих хороших региональных законов, которые могли бы стать основой для федеральных. Все, что свыше 250 тысяч рублей, закупаем по тендеру, а узнаем, что наши монополисты, имеющие прямое отношение к государству, по тендерам и конкурсам закупают не более 20% материалов и оборудования.
Спасибо, Владимир Владимирович, спасибо, президиум Госсовета, за эту повестку. Она действительно давно назрела. Думаю, что мы способны каждый для себя и все вместе наконец сделать нужные выводы для исполнения ожиданий наших справедливо нетерпеливых избирателей.
* * *
А.Кудрин: Когда отменялись налоги с оборота, то действительно пришли к пакетному решению, Это была общая позиция, она была поддержана Государственной Думой, Советом Федерации. Взамен отменяемых налогов с оборота предлагалось передать целый ряд налогов: налог на землю, транспортный налог, акциз на моторное топливо, 1,5% налога на прибыль. И тем самым мы приходили к балансу в целом по консолидированному бюджету субъектов Российской Федерации по замещению этого налога.
Если в 2003 году все бы субъекты использовали эти переданные налоги на дорожное строительство, как и раньше использовался оборотный налог в части, который шел в территориальный дорожный фонд, то в прошлом году субъекты Российской Федерации потратили бы на строительство дорог 212 миллиардов рублей. Факт по прошлому году – 120 миллиардов рублей плюс еще субвенция, которая составляла тогда 40 миллиардов рублей. Поэтому субъекты Российской Федерации – 212 минус 120, то есть соответственно больше 90 миллиардов рублей не направили полученных налогов (взамен компенсации оборотных налогов) на строительство дорог.
Заместителю Анатолия Ивановича Лисицына на заседании Правительства был задан вопрос, заместителю, отвечающему как раз за дорожное строительство: «Почему Вы не направляете налог на прибыль – 1,5%, который вам был передан на эти цели, – на дороги?» У него был ответ: «Потому что он не окрашен и не целевой». Но это Ваше право – направлять или не направлять. Тем не менее иногда нам делаются замечания, что финансирование дорожных работ снизилось.
В этой связи еще одна цифра. В 2000 году, по многим причинам одном из самых благоприятных годов, когда были все оборотные налоги, цены на нефть были высокие и налог на горюче-смазочные материалы (ГСМ) тоже собирался хорошо в территориальные дорожные фонды, субъекты Российской Федерации от своих расходов направляли на дороги 16% расходов своих бюджетов. В 2003 году субъекты Российской Федерации направили на эти цели всего 5%. Доходы за эти годы выросли, но расходы субъекты не увеличивали. Нам говорят: зарплата увеличивается, и нам приходится отвлекать деньги на заработную плату. Доля заработной платы в расходах субъектов Российской Федерации за эти четыре года сократилась практически почти на 5–6%. То есть на самом деле доля заработной платы в бюджетах субъектов уменьшилась, а не увеличилась. Поэтому как бы получается, что это не является причиной ненаправления налогов на дорожное строительство.
* * *
М.Прусак: Хотел бы выразить благодарность рабочей группе за подготовку вопроса к заседанию Государственного совета и отметить содержательное и актуальное выступление Валентины Ивановны Матвиенко, в котором были подняты вопросы, волнующие руководителей регионов.
Когда Михаила Михайловича Сперанского царь послал в Якутию изучать местное самоуправление, он там побыл года два, обратно возвращается – царь ему говорит: «Езжай, посмотри, что творится во Франции». Он поехал во Францию, и царь ему задает вопрос: «Скажите, пожалуйста, какая разница в местном самоуправлении?» Он говорит: «Я хочу сказать о том, что у нас люди лучше». После этого Михаил Михайлович Сперанский установил местное самоуправление в Якутии с учетом ее исторических культурных особенностей и экономического, что важно, уклада жизни, и это местное самоуправление просуществовало практически до революции без изменений.
С точки зрения выступающего, есть два основных вида управления: один вид управления на доверии, второй – на противостоянии.
Тот, который на доверии, называется «единая команда» в соответствии с функционалом; тот, который на противостоянии, называется «разграничение без полномочий».
Что интересно, Владимир Владимирович поставил две задачи. Я хочу только остановиться на этих двух задачах. Одна – это построение гражданского общества. Я считаю, что это беспрецедентная задача на сегодняшнее время. И вторая задача – это конкурентоспособность нашей экономики.
По второй задаче могу вам сказать, смело заверить – здесь у меня не мнение, а убеждение, – что с восьмой пятилетки, то бишь с 1966 по 1970 год, экономикой серьезно никто не занимался, и только немножко – в начале 70-х годов. Это период, когда экономикой занимались Алексей Николаевич Косыгин, Байбаков и другие люди, которые хорошо понимали, что такое реальный сектор экономики.
Мы привязаны сегодня практически к энергетической составляющей. Рост цен на нефть, на газ, на сырье создал нам благоприятную конъюнктуру для политического реформирования. И, конечно же, безусловно, здесь мы должны отдать должное федеральным органам власти за то, что они в последнее время навели порядок. Этого порядка у нас не было. У нас не было фона для проведения каких‑либо реформ. Эту пружину сжали. Но теперь, чтобы ее разжать, с моей точки зрения, нужно сделать следующее.
Для чего у нас реформируется политическая система общества? Политическая система общества реформируется для того, чтобы эффективно управлять второй частью, то есть хозяйством нашей страны. Что такое «реформирование политической системы не ради реформирования, а ради дела»? Я так понимаю, что должен быть какой‑то человек, который должен все это координировать, потому что экономика – это, прежде всего, медицина, культура, образование и так далее. Местное самоуправление – это 46 экономических укладов жизни, восемь геополитических пространств. Как можно легко принять единый закон о местном самоуправлении для всей страны?
Что касается местного самоуправления и государственной власти, то нужно понять, на каком уровне заканчивается государственная власть. И нужно понять, где может осуществиться местное самоуправление, ибо демократия – это не сколько у тебя полномочий, а сколько возможностей реализовать полномочия. Это реальная практика, и с этим на сегодняшнее время надо считаться.
Поставленная задача повышения конкурентоспособности нашей экономики – это гигантская задача. Что она предполагает? И реформу банковской системы в том числе. Вы помните, Владимир Владимирович, когда Вы сделали замечание по поводу того, что если человек решает вопрос с кредитом для строительства собственного дома или предприятия для осуществления инвестиционного проекта, то он сталкивается с большими проблемами. Дело не только в той инфляции, о которой нам говорят. Кстати, ее причиной стали финансово-промышленные группы, потому что они влияют на бюджет и не выполняют основную задачу регулятора рынка и так далее, что здесь можно говорить? Но мы должны понимать, что сегодня все можно решить, если доходов у конкретного человека хватит, чтобы рассчитаться за проценты, или у юридического лица, чтобы рассчитаться за проценты по кредиту на осуществление его инвестиционного проекта. Необходимы: выполнение антимонопольного законодательства, которое сегодня практически не работает на территории нашей страны; таможенная политика, где выполняются фискальные задачи; совершенствование Налогового кодекса, который должен быть привязан к расчищенному балансу предприятий.
Кто из вас не знает, что коммунальные дороги за все время реформ не стояли нигде на балансе? Они практически не финансировались. Это касается дорог внутри городов, поселков, деревень и так далее. Кто из нас будет против того, чтобы отменить налоги с оборота? Мы должны были их отменить. Но необходимо также реально понимать, что должен быть и компенсирующий источник поступлений в дорожный фонд. Те проценты от налога на прибыль, которые вы нам отдали, мы были вынуждены отдать на повышение зарплаты. Помните, Правительство при рассмотрении закона в двух чтениях говорит о том, что будет повышать заработную плату, а на третьем и четвертом чтении говорит, что это будет за счет субъектов Российской Федерации? Вот куда пошли налоги.
Ветхого жилья сегодня в Новгородской области – на 2 миллиарда 700 миллионов рублей, а нам заложили 10 миллионов, причем бюджет Новгородской области – 6189 миллионов рублей. Как можно в год выполнить работ на 2 миллиарда 700 миллионов рублей? Основные фонды практически на нуле, и мы вынуждены были тратить средства на первоочередные задачи, хотя вы нам должны, а не мы вам.
В 1994 году, когда начиналось реформирование, мы в связи с известным Указом Президента приняли весь соцкультбыт, всю социальную сферу и все прочее. Мы же должны были по актам приемки получить реальные источники финансирования – мы эти реальные источники финансирования не получили.
Сегодня нужно обсуждать и многое другое. Мы должны понять: у нас временно хорошая политическая ситуация. Так сложилось, что мы навели порядок, которого у нас не было. И получилось так, что у нас есть деньги. Кредитные ресурсы должны выдаваться под 8–9%. Они должны работать на реальный сектор экономики, чтобы тогда, когда баррель нефти упадет, а бюджет привязан к энергетической составляющей, мы могли бы получить как результат налоги.
Я бы хотел сказать, что было бы хорошо, наверное, если бы кто‑то конкретно с какой‑то большой душой реформировал реальные стороны жизни, а кто‑то был бы еще координатором – например, Руководитель Администрации Президента, с моей точки зрения. Я не знаю, я не работал на федеральном уровне, советовать здесь не буду, но это мое мнение: чтобы он сложил все вместе то, что делается в отдельности, и мы бы посмотрели, реально что‑либо на сегодняшнее время делать или нереально.
Последнее. В последнее время очень много говорится, и я не хочу замолчать этот вопрос, потому что процессу дан старт двумя политическими событиями. Это процесс очень щепетильный, у меня здесь сомнения нет, я просто аккуратно высказываю свою точку зрения. Недавно принят закон об объединении Коми-Пермяцкого округа и Пермской области, то есть процесс уже идет. Определена матрица объединения любого субъекта Федерации в случае волеизлияний каких‑то субъектов Федерации. Когда речь идет об округах – это реально. Но когда речь идет о территориях, то должна быть очень серьезная проработка одного очень важного вопроса. Когда Владимиро-Суздальское княжество собирало земли, высший уклад жизни поглощал низший уклад жизни. И это было прогрессивно.
Я был в Татарстане. В Казани уровень жизни и уровень понимания ситуации очень высокий – можно поучиться любому субъекту Федерации. Интегрировать разные уклады жизни невозможно, потому что иначе будет реакция отторжения, как это было в свое время в Советском Союзе. То есть если существуют 46–56 или 50 экономических укладов жизни, то не может быть 28 территорий. Но недавно Совет Федерации поддержал идеологию укрупнения. Я, честно говоря, не знаю этого реформатора, который ее написал. Но, смотрите, как можно Калининград с его укладом присоединить к Новгороду? Новгород – небольшая территория, поэтому я не могу здесь претендовать как руководитель субъекта Федерации, что в случае объединения мы будем центром северо-западной какой‑то губернии или еще чего‑либо. Вопрос так не стоит. Но как Калининград с его укладом жизни можно присоединить даже к Петербургу? Это особый статус и многое другое. Поэтому я хотел бы сказать, что здесь должна быть серьезная аналитическая работа очень большого количества людей, которые занимаются этим методологически и практически.
Помните, мы принимали с вами Лесной кодекс и говорили, что не может такого быть, чтобы частная форма собственности была самой главной. Есть единица управления лесами, лесхоз – значит, должен быть комитет по лесу в Совете Федерации, значит, должно быть министерство сверху, иначе не выстроить управление природной рентой. Все это забыли. В Правительстве решаются эти вопросы уже без рекомендаций рабочей группы президиума Госсовета, без поручений Президента. Я с Вашим поручением, Владимир Владимирович, ходил на заседание Правительства и хочу Вам сказать, что из тех вопросов, которые мы обсуждали, там не приняли ни одного. И появилась частная собственность на землю. Закон об обороте сельхозземель и Лесной кодекс были приняты для того, чтобы завладеть 40-километровой зоной вокруг Москвы или какими‑то другими зонами, а не для того, чтобы эти ресурсы работали как эффективные источники денежных пополнений.
Работы этой очень много, она очень серьезная. И я иной раз поражаюсь, как люди с большой легкостью, не понимая предмета, возглавляют какие‑то участки и очень быстро нам всем что‑то рекомендуют. Вот долгосрочная аренда леса (то, что сейчас было предложено и поддержано) – чем она лучше того, что было принято в 1998 году?
Прошло время, и мы уже все поняли, что сегодня цена вопроса стабильности политической ситуации – это цена слаженной работы всех уровней и всех звеньев исполнительной власти. Я не могу отвечать за все субъекты Федерации, но, может быть, где‑то что‑то нарушается или еще что‑либо. Приведу вам пример. Если бы Илья Иосифович Клебанов не пришел руководителем округа, я не смог бы назначить руководителя метеослужбы. Федеральных терорганов очень много, сейчас они работают бесконтрольно, поэтому необходимо двойное соподчинение. Они хотя бы будут заниматься делом. Правильно сказали сегодня, невозможно стало исполнять инвестиционные проекты: вмешиваются во все дела. Есть заявительная система бизнеса на основе закона, которому должны подчиняться все абсолютно, без исключения. И разные уровни власти в том числе. За этим должны наблюдать различные правоохранительные структуры, которые занимаются этим вопросом.
* * *
В.Путин: Уважаемые коллеги!
В завершение я хотел бы сказать несколько слов вот о чем. Сегодняшняя дискуссия, которая близится к завершению в связи с подготовкой проектов законодательных актов, была инициирована в значительной степени руководителями регионов Российской Федерации. И так же, как сегодня, два-три года назад высказывались предложения и озабоченности по поводу того, как выстроена у нас система управления.
Цель всей нашей с вами работы в этой части заключается как раз в том, чтобы разграничить предметы ведения, разграничить эти полномочия, обеспечить независимость субъектам Российской Федерации в принятии тех решений, которые лежат в рамках их компетенции, передать как можно больше полномочий – о чем сейчас говорили практически все выступающие – с федерального на региональный уровень и обеспечить эти полномочия финансовыми источниками. Значит, мы должны четко и ясно понимать, кто за что отвечает, какие услуги предоставляет и откуда возьмет деньги на предоставление этих услуг.
Конечная цель всех этих мероприятий должна заключаться в том, чтобы разбюрократить экономику, создать лучшие условия и поднять качество социальных услуг населению.
Я хочу еще раз повторить: наверное, идеальных решений мы с вами не найдем, но наши с вами решения могут и должны быть обоснованными, взвешенными и сбалансированными. Я очень рассчитываю на то, что мы на основе сегодняшней дискуссии не только выработаем соответствующие рекомендации и будут оформлены соответствующие поручения Правительству, но я рассчитываю также на то, что наша дискуссия этим разговором не ограничится, а руководители регионов – и те, кто работает в соответствующей группе президиума Госсовета, и те, кто формально туда сегодня не входит, – до самого последнего момента, в том числе и в процессе обсуждения этих вопросов в парламенте, будут принимать активное участие в подготовке, выработке и окончательном оформлении этих предложений, сформулированных сегодня Правительством.
Большое вам спасибо за участие.