* * *
В.Путин: Уважаемые коллеги!
Сегодня подписано Бюджетное послание на 2013–2015 годы. Считаю важным в ходе нашей встречи обозначить его ключевые приоритеты.
Благодаря ответственной бюджетной политике, которую мы проводили все последние годы, нам удалось не только преодолеть кризис, но и сформировать хорошую макроэкономическую ситуацию, макроэкономические условия для дальнейшего роста. Имею в виду безопасный уровень госдолга, стабильную национальную валюту, низкую, по сравнению с предыдущим периодом, самую низкую за последние 20 лет инфляцию. Эти базовые завоевания нам, безусловно, необходимо сохранить.
Однако при этом нужно повысить эффективность нашей бюджетной политики, усилить в ней акценты, связанные с развитием экономики и социальной сферы, решением других приоритетных национальных задач.
Ресурсы бюджета, инструменты финансового, налогового регулирования должны быть нацелены на реализацию нашей стратегической программы преобразований, которая получила поддержку подавляющего большинства граждан России. Мы хорошо понимаем, что воплотить эту программу придётся в сложных условиях. Мировая экономика переживает период турбулентности, и нужно быть готовыми к любым возможным кризисным проявлениям.
Принципиальная задача для нас – сохранение макроэкономической стабильности и устойчивости бюджета. Очевидно, что главные факторы риска по‑прежнему кроются в высокой зависимости от конъюнктуры мировых рынков энергоносителей и сырья. Нефтегазовый дефицит слишком велик. Проблемы, вызовы для нас заключаются в том, что нужно стимулировать экономический рост, реализовывать масштабные социальные программы и при этом застраховать бюджет от резких колебаний цен на энергоносители.
Ещё Правительство прежнего состава начало детально разрабатывать эти вопросы и предлагать решение этих проблем. Мы с вами договорились, что уже при формировании бюджета на 2013 год вернёмся к так называемому «бюджетному правилу» и законодательно установим порядок использования нефтегазовых доходов. Такая политика позволит нам накапливать резервы и при этом иметь необходимые средства для стабильного, безусловного исполнения бюджетных обязательств реализации долгосрочных государственных программ.
Что предлагается сделать? При планировании расходов федерального бюджета целесообразно основываться не на текущих или даже не на прогнозных котировках, которые постоянно меняются, а на более фундаментальных показателях. Поэтому при вёрстке бюджета за основу будет браться средняя цена на нефть за пять прошедших лет, причём ежегодно расчётный период будет увеличиваться на один год. Таким образом, через пять лет российский бюджет будет рассчитываться уже исходя из средней цены на нефть за десятилетний период. Если фактическая цена на нефть оказывается выше средней, то дополнительные доходы следует направлять в Резервный фонд, в случае снижения цены на нефть в бюджет поступят средства именно этого Резервного фонда в объёме недополученных нефтегазовых доходов.
Также необходимо законодательно установить максимальный размер Резервного фонда. Средства сверх этого объёма предлагается направлять в Фонд национального благосостояния. И, как уже говорил, следует продумать механизм использования части средств Фонда национального благосостояния на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов. При этом финансирование проектов из ФНБ возможно только сверх объёмов, необходимых для трансфертов Пенсионному фонду. Именно для этих целей, для поддержки Пенсионного фонда, мы в своё время и создавали Фонд национального благосостояния.
Одновременно нам необходима более гибкая диверсифицированная стратегия управления нашими суверенными фондами. Это особенно актуально в условиях возросшей волатильности мировых рынков. Проще говоря, нельзя класть все яйца в одну корзину. Нужно искать оптимальные решения, которые позволят повысить доходность от размещения наших резервов и при этом, безусловно, минимизировать риски. Думаю, что вложения денег в инфраструктурные проекты как раз и должны свести риски к минимуму. Поэтому прошу оперативно проработать все вопросы создания российского финансового агентства, которое будет осуществлять государственную политику в сфере управления суверенными фондами и долговыми обязательствами.
Особо хочу подчеркнуть, что новые бюджетные правила, жёсткий порядок расходования рентных доходов – это и мощная антиинфляционная мера. Обеспечение низкой инфляции считаю не только важнейшей экономической, но и социальной задачей. И конечно, низкий уровень внутренней инфляции укрепляет нашу устойчивость к воздействию внешних негативных факторов. И мы обязательно должны учитывать любые сценарии развития мировой и отечественной экономики, иметь инструменты и возможности для оперативного реагирования. Поэтому прошу заложить в бюджет на будущий год достаточный резерв для реализации антикризисных мер, если, конечно, такая необходимость появится. На долгосрочную перспективу нам следует сформировать действенную систему мониторинга, прогнозирования и управления рисками.
Уважаемые коллеги! Главным критерием эффективности нашей бюджетной политики должно стать достижение заявленных приоритетов. Они изложены в предвыборных статьях и указах Президента Российской Федерации. Речь идёт о формировании новой структуры экономики, благоприятных условий для привлечения инвестиций, об улучшении работы образования и здравоохранения, всей социальной сферы.
Смотрите также
Деньги должны идти в обмен на преобразования, каждый рубль федерального бюджета должен стимулировать развитие, менять качество экономики и качество повседневной жизни наших граждан. При этом общество имеет полное право знать, не только на какие цели были потрачены бюджетные средства, но и какую отдачу они дали. Сейчас существует практика, когда подведение итогов исполнения бюджета и анализ достигнутых результатов в социально-экономической сфере проводятся по отдельности вне всякой зависимости. В одном случае смотрим, как формально потрачены деньги, в другом – как работали ведомства и чего они достигли. Такой подход не даёт полной картины и не стимулирует к работе на результат. Считаю, что нужно совместить, увязать рассмотрение хода реализации мер социально-экономической политики и подведение итогов исполнения бюджета. Если денег потрачено больше, чем планировалось, а цель не достигнута, нужно делать соответствующие выводы, в том числе, разумеется, и кадрового характера.
Считаю, что оценка персональной ответственности руководителей министерств и ведомств должна основываться и на ежегодном анализе результатов расходования бюджетных средств. Прошу также разработать такую систему и внедрить её.
Эффективность бюджетных расходов должна значительно возрасти и за счёт перехода к формированию и исполнению бюджета на основе государственных программ. Мы об этом с вами говорим давно, уже не один год. Мы откладывали данное решение из‑за отсутствия долгосрочных ориентиров финансирования этих программ. Я прошу заложить их в бюджетную стратегию России на период до 2030 года. Напомню, что работа над этими документами должна быть завершена до конца текущего года.
Также до конца текущего года следует утвердить все ключевые госпрограммы, чтобы бюджетная трёхлетка на 2014–2016 годы была полностью свёрстана на программной основе. Я понимаю, уважаемые коллеги, что это непросто, но эту работу надо, в конце концов, завершить. При этом отдельные элементы программного подхода должны быть внедрены уже при подготовке бюджета на будущий год.
На что обращаю ваше внимание? Бюджетные инвестиции в первую очередь призваны способствовать формированию современной транспортной, инженерной и коммунальной инфраструктуры, повышению качества социальной сферы. При этом государственные вложения не должны подменять или вытеснять частные инвестиции. Напротив, государственный рубль должен служить катализатором для частной инициативы, способствовать росту деловой активности, усиливать конкурентные возможности отечественного бизнеса. Это имеет особое значение в условиях расширения интеграционных процессов на евразийском пространстве, а также вступления России во Всемирную торговую организацию. Нужно использовать преимущества открытия рынков для продвижения продукции отечественных производителей и при этом минимизировать возможные риски для нашего бизнеса, связанные со вступлением в ВТО. Мы с вами занимались этим давно, наши специалисты, эксперты 16 лет, почти 17, вели переговоры на этот счёт. Практически всё, что можно было, выражаясь простым языком, «отжать», всё сделано. Но, тем не менее, опасения, которые высказывают представители бизнеса и представители реального сектора экономики, оправданны, и над этим нужно думать.
В этой связи считаю необходимым предусмотреть в федеральном бюджете на предстоящую трёхлетку меры, способствующие адаптации нашей экономики в условиях присоединения к ВТО.
Ещё раз подчеркну, глобализация мировой экономики, возрастающая борьба за инвестиции требуют от нас быть конкурентоспособными во всём. Прежде всего это касается инвестиционного климата. Его качество зависит и от нашей экономической политики, и от наших действий в бюджетной сфере, и, конечно, от стабильности и справедливости налоговой системы страны. Надо чётко понимать, что налоговая система не только выполняет фискальную функцию, но и способствует диверсификации экономики, стимулирует предпринимательскую активность.
Учитывая наши задачи по снижению сырьевой зависимости, считаю правильным не повышать и зафиксировать существующий уровень налоговой нагрузки для несырьевого сектора. Накладывать на него какие‑либо дополнительные обременения недальновидно, нерационально и опасно.
Также нужно избавить бизнес от дублирующей, а зачастую и бессмысленной работы при подготовке финансовых и налоговых документов. Следует не только упростить налоговый учёт, но и разрешить использовать документы бухгалтерского учёта при предоставлении налоговой отчётности. Мы об этом много раз говорили, особенно в последнее время, и этот вопрос самым активным образом поднимается предпринимательским сообществом. Мы обсуждали это на совещаниях и с Налоговой службой, и с другими ведомствами федерального Правительства.
В целом общее понимание, общие подходы обозначены. Подчеркну, сегодня наши эффективные налоговые ставки сопоставимы со странами, с которыми Россия конкурирует за привлечение капитала. Но и процедуры администрирования также должны соответствовать лучшим мировым практикам. В то же время нужно исключить условия для уклонения от уплаты налогов. Компании, не уплачивающие налоги, разрушают добросовестную конкуренцию, подрывают честное предпринимательство.
Улучшение качества администрирования не только повысит фискальные поступления в бюджет, но и создаст резервы для снижения существующей налоговой нагрузки для добросовестного бизнеса. Считаю, что фундаментальные подходы к развитию нашей налоговой системы мы должны отразить в бюджетной стратегии.
И ещё один важнейший приоритетный вопрос. Нам необходимо определиться со стратегий развития нашей пенсионной системы, с долгосрочными источниками её финансирования – вопрос, который касается и интересует практически всех граждан России. Для нас, безусловно, важно обеспечить интересы как нынешних, так и будущих пенсионеров, гарантировать на годы вперёд надёжность и сбалансированность пенсионной системы с учётом долгосрочных демографических тенденций. Прошу Правительство представить предложения по параметрам развития нашей пенсионной системы. Они должны быть учтены при подготовке бюджета на ближайшую трёхлетку.
Теперь что касается системы межбюджетных отношений. Базовый подход здесь должен заключаться в том, чтобы создать для регионов и муниципалитетов действенные, реальные стимулы для расширения собственной доходной базы развития региональной экономики.
В ближайшее время должна быть завершена работа по разграничению полномочий между уровнями власти. Эта работа, безусловно, затянулась. Это непростой процесс, я это прекрасно понимаю, сам этим занимался много лет, но нужно его тоже заканчивать. Закреплённые полномочия должны быть подкреплены стабильными источниками доходов, в том числе за счёт отмены налоговых льгот, установленных на федеральном уровне. Обращаю внимание, если сохранение той или иной льготы признано целесообразным, то в таком случае должен быть продуман механизм компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов.
Со своей стороны, субъекты Федерации, местные органы власти должны придерживаться жёсткой финансовой дисциплины, в том числе по аналогии с Федерацией перейти на программные принципы при формировании своих бюджетов, убрать неэффективные расходы, чётко определить приоритеты, важнейшим из которых должно стать повышение зарплат специалистов, занятых в бюджетной сфере. Сегодня, несмотря на уже принятые меры, зарплаты бюджетников всё ещё уступают зарплатам в коммерческом секторе, а порой едва превышают прожиточный минимум, что совершенно недопустимо. Качество работы бюджетной сферы также не удовлетворяет граждан, несмотря на то что ассигнования на «социалку» из года в год увеличиваются.
Поэтому важнейшая задача – это кардинальное повышение эффективности использования средств, которые государство выделяет на образование, здравоохранение, социальное обслуживание и культуру. Мы уходим от сметных принципов финансирования бюджетных учреждений, тем самым усиливая их заинтересованность в конечном результате своей работы. Вся необходимая правовая база для этого фактически уже подготовлена. Прошу Правительство осуществлять постоянный мониторинг практического внедрения новых механизмов финансирования бюджетных учреждений на федеральном и местном уровнях.
Наша следующая задача – обеспечить переход к эффективному контракту. Такой контракт должен чётко определять условия оплаты труда и социальный пакет работников в зависимости от качества и объёма выполняемой ими работы. Внедрение эффективного контракта позволит увеличить заработную плату врачей, научных сотрудников, преподавателей, работников учреждений культуры и социального обслуживания. Конечно, такой механизм позволит конкурировать государству как работодателю на региональных рынках труда.
Безусловно, переход к эффективному контракту должен быть увязан со структурными изменениями в социальной сфере. Конкретные «дорожные карты» таких изменений на ближайшие шесть лет должны быть утверждены Правительством до конца 2012 года. Мы с вами прекрасно понимаем, уважаемые коллеги, это один из самых чувствительных и сложных вопросов. Этот путь Правительству нужно пройти.
Подчеркну, в основе наших действий должен лежать принцип равенства возможности для частных, государственных и муниципальных учреждений. Нам нужна реальная конкуренция в социальной сфере, в том числе и за бюджетные средства. Если частное учреждение готово и способно оказать социальную услугу за те же деньги, но более качественно, чем государственное, значит именно там и нужно заказывать эту услугу. Обязанность государства выделить средства, оплатить гарантированную услугу, а право человека – выбрать то учреждение, где он сможет получить бесплатную гарантированную и качественную государственную услугу.
Вновь повторю, новые принципы финансирования бюджетной сферы никоим образом не отменяют право граждан на бесплатное образование, здравоохранение, социальную помощь. Я просил бы все политические силы страны исключить всякие спекуляции на этот счёт.
И в заключение отмечу принципиальные моменты. Следует обеспечить большую прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса для общества. Для повышения эффективности общественного мониторинга необходимо внедрять информационную систему «Электронный бюджет», что сделает бюджет и бюджетный процесс на федеральном уровне более прозрачным. В дальнейшем предлагаю создать единый портал бюджетной системы России и с его помощью обеспечить постоянный доступ для общественности к данному исполнению бюджетов всех уровней.
Мы исходим из того, что общество должно получить полную, объективную информацию о том, в каком объёме и насколько эффективно расходуются государственные средства.
Сейчас предлагаю предметно обсудить конкретные шаги по реализации нашей бюджетной политики на предстоящую трёхлетку. Знаю, что параметры бюджета на будущий год Правительство планирует рассмотреть на одном из своих ближайших заседаний, и прошу доложить, как идёт подготовительная работа, как налажено взаимодействие с парламентом России – с Государственной Думой. Спасибо.
Пожалуйста, прошу Вас.
А.Силуанов: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!
Действительно, на этой неделе в Правительстве прошло заседание Бюджетной комиссии, на которой рассмотрены были основные параметры в проекте бюджета на 2013–2015 годы. Бюджет и параметры бюджета составлены с учётом бюджетных правил, параметры достаточно жёсткие, но в условиях нестабильности, в условиях турбулентности думаем, что по‑иному просто нельзя поступать. Поэтому сегодня самая главная задача – это создать необходимые механизмы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. И, как Вы в Бюджетном послании отметили, Владимир Владимирович, мы в проектировке бюджета на следующий год должны создать резервные механизмы. Думаю, что они могут быть такими же, как в этом году, то есть мы можем часть средств зарезервировать, не доводя их до соответствующих министерств и ведомств, и в случае необходимости иметь возможность использовать их на реализацию мер социальной поддержки граждан, мер оказания поддержки системообразующим предприятиям, финансовым структурам и так далее.
Сегодня, на наш взгляд, стоит перед нами задача подготовки необходимых нормативно-правовых актов по решению целого ряда ключевых вопросов по бюджетной оптимизации, по консолидации, по реализации тех реформ, которые намечены Правительством Российской Федерации. Речь идёт и об усилении принципов адресности, нуждаемости при предоставлении социальной помощи, переносе ряда решений в случае, если Правительство сочтёт их неэффективными, на более поздние сроки, внедрении других принципов повышения эффективности бюджетных расходов.
Действительно, как отмечено в Бюджетном послании, деньги должны предоставляться под реформы. Мы считаем, что по‑иному, иначе нельзя просто поступать, поэтому подготовка этих реформ в ближайшее время, принятие необходимых решений Правительства для реализации этих реформ как раз и будет являться одним из основных направлений деятельности министерств и ведомств, в том числе и в рамках подготовки проекта бюджета на 2013–2015 годы.
Спасибо.
В.Путин: Спасибо.
Андрей Рэмович, пожалуйста.
А.Белоусов: Уважаемый Владимир Владимирович!
Поставленные в Бюджетном послании задачи, безусловно, потребуют резкого повышения эффективности нашей работы, и не только в области подготовки и исполнения бюджета, но и в области управления. По сути, ведь речь идёт о том, чтобы одновременно обеспечить реализацию четырёх важнейших системных приоритетов.
Первое. Безусловно, это решение социальных задач, в том числе по модернизации и реформированию социальных секторов (здравоохранения, образования, пенсионной системы) с повышением заработной платы занятых в бюджетных учреждениях до параметров, обозначенных в указах Президента Российской Федерации.
Второе – это решение задач ускорения экономического роста. Хотел бы отметить, что в этом полугодии мы растём быстрее, чем было заложено в прогнозе, который был утверждён Правительством Российской Федерации. В первом квартале рост ВВП составил 4,9 процента, в этом квартале он составляет порядка 4 процентов. Но этого абсолютно недостаточно для того, чтобы решить задачи повышения производительности труда в 1,5 раза к 2018 году и для обеспечения финансовыми ресурсами наших задач, в том числе по реформированию социальных отраслей.
Для этого нам нужно выйти как минимум на темпы роста в 5 процентов, а лучше приблизиться к 6 процентам. Эта задача, в частности, предполагает снятие инфраструктурных ограничений. Хотел бы отметить, что по целому ряду направлений, в том числе по транспорту, у нас в последние годы инфраструктурные ограничения не ослабляются, а, наоборот, ужесточаются, в том числе из‑за недофинансирования, которое было объективно обусловлено в 2008-м, 2009-м, 2010 годах в условиях кризиса.
Третье – это, безусловно, решение оборонных задач, в том числе связанных с реализацией государственной программы вооружения и повышения денежного довольствия военнослужащих и военных пенсий.
Четвёртый приоритет – это, безусловно, поддержание бюджетной сбалансированности и сокращение ненефтегазового дефицита. Конечно, ненефтегазовый дефицит на уровне 10 с лишним процентов ВВП сегодня создаёт неприемлемые риски для российской экономики. Задача в ближайшие годы сократить его до 7–8 процентов, а в дальнейшем выйти на параметры порядка 5 процентов, которые и мы, и международные организации считаем относительно безопасным уровнем.
Решение этих четырёх приоритетов одновременно, во‑первых, беспрецедентная задача по масштабам для других стран, и, во‑вторых, потребует, конечно, осуществления достаточно радикального бюджетного манёвра и серьёзной реструктуризации расходов бюджета одновременно с повышением эффективности расходов. В этой связи хотел бы обратить внимание на то, что основным инструментом осуществления такого манёвра должны стать государственные программы. У нас, как известно, утверждена, готовится 41 государственная программа, в текущем году должны быть утверждены Правительством Российской Федерации 18 программ, в том числе такие бюджетоёмкие программы, как развитие транспортной системы, развитие авиации, ряд других. И именно эти программы должны стать основным и действенным инструментом стратегического управления и обеспечивать концентрацию использования бюджетных средств на наиболее важных, приоритетных целях социально-экономического развития.
Хотел бы сказать, что для того чтобы государственные программы смогли выполнить эту функцию, необходимо, на наш взгляд, разработать и утвердить детальные трёхлетние планы действий по реализации каждой программы. Сегодня, к сожалению, государственные программы не содержат в большинстве случаев конкретных действий, они включают достаточно большие блоки задач. Это оправданно, поскольку у нас программы долгосрочные, до 2020 года, но на трёхлетку нам, на наш взгляд, необходимо иметь детальный план, «дорожную карту», если угодно, реализации этих программ, которая была бы увязана, с одной стороны, с целевыми показателями, а с другой стороны, с предусмотренными бюджетными ассигнованиями. Именно это, собственно, и должно стать основным инструментом стратегического управления.
Хочу подчеркнуть, что эти планы должны быть жёстко увязаны с финансовыми ресурсами, с выделяемыми бюджетными средствами и привлекаемыми средствами из внебюджетных источников. Для того чтобы мы могли вписаться в бюджетный процесс, считал бы, что такие планы действий должны быть разработаны не позднее первого квартала 2013 года.
Спасибо.
В.Путин: Спасибо большое.
Мы с Дмитрием Анатольевичем сейчас обсуждали возможность создания страховочных механизмов на вторую половину года по аналогии с тем, как это было сделано в начале текущего года. Не буду возражать против такого подхода при условии, что принципиальные вопросы по использованию этого механизма будут заведены исключительно на Председателя Правительства. И объёмы должны быть такими же, как в начале текущего, 2012 года. Но предлагаю это обсудить поподробнее или в этом составе, либо в более узком.
Спасибо.