елесообразности".
Так, в настоящее время чрезвычайно остро стоит проблема поиска внутренних источников пополнения федерального бюджета. Традиционно ими были доходы от сырьевых отраслей промышленности. Сегодня большая часть предприятий в этой сфере приватизирована. И у некоторых "горячих голов" возникает соблазн национализировать эту собственность, чтобы затем совершить новый передел. Это недопустимо.
Конечно, те, кто завладел государственной собственностью с нарушением закона, должны быть привлечены к ответственности. Но тотальный пересмотр итогов приватизации неразрывно связан с пересмотром основных конституционных положений, и это также следует иметь в виду.
Сегодня необходимо внимательно оценивать не только нормативные акты, но и конкретные решения органов исполнительной власти на предмет их соответствия базовым конституционным принципам. Корректировка экономического курса и экономические преобразования должны совершаться строго в пределах, установленных действующей Конституцией, и не должны затрагивать основы конституционного строя, неотъемлемой частью которого являются базовые экономические основы государства.
Попытки изменить существующий экономический строй, "свернуть" реформы, подорвать незыблемость основных прав и свобод граждан, таких как частная собственность, в том числе на землю, свободное предпринимательство, свободное перемещение товаров, услуг и капиталов, представляют по сути угрозу государственности и будут решительно пресекаться.
Нельзя не остановиться и на критике тезиса о перераспределении полномочий в пользу законодательной власти.
По своему конституционному потенциалу полномочия Государственной Думы достаточно велики. В ее арсенале - огромное количество рычагов и средств воздействия на политическую ситуацию в стране: от выражения недоверия Правительству до импичмента Президенту России. Председатель Государственной Думы по своим реальным возможностям влияния на стратегические решения в стране никак не уступает Председателю Правительства. И наконец, всем "практикующим политикам" хорошо известно: депутатский мандат в определенном смысле гораздо "надежнее" министерского портфеля. Поэтому любые утверждения о том, что президентская власть в России - это почти "абсолютная монархия", совершенно беспочвенны.
Элементарный анализ Конституции показывает: нарушение баланса сил определяется не пороками Основного закона и даже не отдельными недостатками действующего законодательства. Оно определяется прежде всего качественным наполнением властных структур, именно тем, какие люди приходят в законодательную и исполнительную власть, как они умеют распорядиться депутатскими или министерскими полномочиями. Авторитет федеральных органов власти во многом зависит от того, насколько силен личный ресурс председателей и членов обеих палат Федерального Собрания, Председателя Правительства и, разумеется, насколько высок политический потенциал Президента страны.
Конечно, Конституция - не Святое Писание. В нее можно и нужно вносить поправки. Так, сегодня активно обсуждается тема расширения полномочий Федерального Собрания, и в частности право Государственной Думы в той или иной степени влиять на формирование кабинета министров, создавая так называемое правительство парламентского большинства. Но пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец, какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России, которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думе.
Прежде чем рассматривать любые конкретные изменения в действующую Конституцию, необходимо проведение широких консультаций, общественной дискуссии о целесообразности их внесения. Мы должны не потворствовать порой прямо противоположным требованиям разных политических групп, а находить поле для компромисса по тем вопросам, которые высветила сама жизнь, сама общественная и государственная практика. В противном случае нам не избежать обвинений в "торге" между властями, в "сговоре за спиной народа". Еще раз следует обратить внимание на то, что в столь важном вопросе нам надо достичь политического соглашения в интересах российских граждан.
Кроме того, ни законодатели, ни Президент, чьи полномочия близки к завершению, не могут навязывать своим преемникам правила игры, по которым им самим, вполне возможно, не работать. Это прямое нарушение политической этики. Конституция была принята всенародным голосованием и предусматривает сложный порядок внесения в нее изменений. Этот порядок предъявляет и повышенные требования к обоснованности конституционных поправок, которые должны опираться на широкую общественную поддержку, согласовываться между всеми основными политическими силами страны.
Дискуссия о внесении поправок в Конституцию допустима только на профессиональном уровне, только не спеша и только при активной роли Президента, который является гарантом российской Конституции. К тому же осенняя (1998 г.) сессия Думы показала, что ни одна из предложенных депутатами поправок не набрала необходимого большинства голосов. Это может означать, что вопрос о внесении поспешных изменений в Конституцию еще не назрел, и только подтверждает, что эта дискуссия должна вестись цивилизованным путем, при самом широком участии общественности.
В любом случае особую опасность представляют разговоры о таких поправках, которые могут привести к изменению основ конституционного строя и иных базовых положений Конституции.
Президент России не может оставить в "наследство" своему преемнику такую Конституцию, где его полномочия настолько изменены, что не позволят исполнять роль гаранта Конституции, гаранта незыблемости принципа разделения властей, а следовательно, политической стабильности в стране.
Представляется, что даже самые минимальные изменения в полномочиях ныне действующих органов власти могут быть введены в действие только после того, как будут избраны новая Государственная Дума и новый Президент. Содержательные поправки в Основной закон могут и должны обсуждаться сейчас, но вводиться в действие не ранее середины 2000 года, то есть уже при обновленных органах власти.
2.2. Через укрепление власти - к сильному государству
Последнее десятилетие XX века в России было ознаменовано кардинальными переменами в ее государственном устройстве. Фактически только в начале 90-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации. Переход от унитаризма к реальному федерализму остро поставил вопрос о совершенствовании организации всей системы государственной власти.
За шесть лет со дня принятия Конституции многое сделано для претворения в жизнь новых конституционных требований. Россия на деле превратилась в федеративное государство: главы субъектов Федерации избираются населением, на местах действуют законодательные и исполнительные органы власти, в ведение которых перешло распоряжение собственностью субъектов Федерации и значительной частью налогов. Сформировалась не только правовая база, но и устойчивые традиции местного самоуправления.
Руководители государственных органов власти регионов составляют верхнюю палату парламента, которая наделена важнейшими конституционными полномочиями. Развивается законодательная база деятельности органов государственной власти всех уровней.
Проблемы государственного строительства были лейтмотивом всех Посланий Президента. Это объясняется их огромным масштабом и важностью. Однако особый акцент необходимо сделать на задаче укрепления единства власти и исполнительной вертикали. С одной стороны, речь идет о повышении исполнительской дисциплины, обеспечении единства правового пространства Российской Федерации и верховенства федерального законодательства. С другой - возрастает практическое значение таких, казалось бы, субъективных факторов, как наличие согласия между всеми ветвями власти в центре и на местах относительно целей и путей развития страны, а также готовность разделить ответственность за совместно принятые решения. Поэтому сегодня мы должны в первую очередь завершить процесс консолидации всех ветвей государственной власти, добиться их внутреннего единства, укрепить всю властную вертикаль.
Как показывает опыт, именно несогласованность действий, а подчас и прямая конфронтация ветвей власти становятся серьезным препятствием на пути строительства сильного государства, на пути достижения политической и общественной стабильности.
Именно "дефицит" согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы. С самого начала они осуществлялись в условиях острого политического противостояния и давления оппозиции, отрицавшей избранную стратегию преобразований. Многие из решений диктовались логикой политической борьбы, а не общественной и экономической целесообразностью. Год за годом принимались весьма жесткие, но не реалистичные бюджеты. Блокировалось развитие земельного рынка, тормозилась налоговая реформа, затягивалось обсуждение целого ряда важнейших законопроектов. Эти обстоятельства способствовали увеличению числа тактических ошибок, усилению тяжести их последствий для населения и экономики.
Во многом в результате противостояния сложилось противоречивое законодательство. А ведь мировой опыт демонстрирует четкую взаимосвязь между качеством законодательной базы и успешной работой правительства, напрямую определяющую динамику экономического развития. В прошедшем году мы имели возможность еще раз в этом убедиться. Именно "законотворческий тупик" при принятии антикризисной программы стал непреодолимым препятствием для Правительства С.В.Кириенко и явился далеко не последней причиной его отставки.
Одобрение парламентом кандидатуры Е.М.Примакова на пост Председателя Правительства позволило преодолеть серьезнейший политический кризис. Политическая стабилизация - несомненное достижение нынешнего Правительства. Но в оставшиеся полгода до выборов в парламент нужно выходить на новый этап работы - максимально использовать время для решения острых экономических задач.
В силу этого Правительство, все члены кабинета должны действовать как единая команда, сконцентрировавшись на важнейших финансово-экономических проблемах. При этом Правительство обязано руководствоваться прежде всего стратегическими целями, намеченными в Посланиях Президента. Исполнение своих прямых профессиональных обязанностей должно стать первейшим делом всех членов кабинета.
Согласие само по себе мало чего стоит, если за ним нет конкретных результатов в решении базовых экономических задач. Отсутствие ощутимых достижений в экономике может создать напряженность в отношениях Правительства и Государственной Думы, вернуть ее в режим конфронтации с исполнительной властью, к отказу в поддержке многих инициатив, в том числе в социальной и налоговой сферах.
Серьезные задачи стоят перед Администрацией Президента, которой следует работать более организованно, скоординированно с органами государственной власти, а главное - усилить контроль за исполнением решений Президента. К сожалению, в последнее время из-за бездействия отдельных руководителей и чиновников ею утрачены многие занимаемые позиции. Администрация должна не просто представлять Президента, а быть активным проводником его политики.
Многие проблемы во взаимоотношениях внутри власти возникают из-за того, что организационное и правовое оформление властной вертикали в центре и на местах непростительно затянулось. И здесь опять встают вопросы к федеральному законодателю. Например, до сих пор до конца не реализована конституционная формула о единстве исполнительной власти в Российской Федерации. Даже в принятом Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" не нашлось места для конкретизации этого важнейшего конституционного положения.
Вместе с тем недопустимо подменять проблему укрепления единства исполнительной вертикали и повышения ответственности региональных властей ностальгическими воспоминаниями о тех временах, когда федеральный центр мог в одностороннем порядке снимать и назначать руководителей субъектов Российской Федерации. Тем более опасно рассуждать о целесообразности отказа от существующего принципа избрания губернаторов населением региона или - переходе к выборам региональных руководителей местными законодательными органами. От таких "непрямых" выборов - прямой путь к воссозданию старой "исполкомовской" вертикали, а значит - к слому всего ныне существующего конституционного порядка, к фактической ликвидации федеративных основ государства.
С тех же позиций нужно подходить и к проблеме местного самоуправления. Ни Конституция, ни федеральное законодательство не позволяют посягать на выборность и независимость его органов.
Расширение прав и повышение самостоятельности регионов в ходе строительства федеративного государства - процесс объективный. Однако региональные власти еще не всегда юридически корректно и политически взвешенно используют свою самостоятельность. Поэтому одним из серьезных барьеров на пути к становлению нормальных федеративных отношений по-прежнему остается правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов ряда субъектов Российской Федерации нормам российской Конституции, а также несоблюдение местными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации.
Случается, что органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации в одностороннем порядке предпринимают действия, прямо разрушающие единое правовое и экономическое пространство страны. И если к немногочисленным открытым сепаратистским выступлениям большинство региональных руководителей сегодня относятся так же негативно, как, например, к "грязным" избирательным технологиям, то методы так называемого мягкого сепаратизма, к сожалению, по-прежнему используются в массовом порядке. Пожалуй, самый высокий пик принятия регионами правовых и экономических решений, противоречащих федеральному законодательству, пришелся на дни августовского финансового кризиса 1998 года.
В частности, некоторые губернаторы пошли на фактическое "закрытие" своих регионов, предприняли попытки "запереть" товары и административно урегулировать цены на предметы первой необходимости. Так называемые антикризисные меры отдельных субъектов Российской Федерации заключались в установлении своих правил реализации алкогольной продукции и даже в создании собственных золотовалютных резервов, в установлении контроля над тарифами естественных монополий. Со ссылкой на чрезвычайность ситуации предпринимались попытки пересмотреть итоги приватизации, перевести в управление регионов объекты федеральной собственности. Нередко, как это имело место в Удмуртии, Краснодарском крае и других регионах, в адрес центра слышатся угрозы перестать переводить федеральные налоги и начать проводить собственную налоговую политику.
Конечно, можно попытаться оправдать стремление региональных и местных властей смягчить подобным образом последствия экономического кризиса. Но Государственная Дума и Правительство не должны запаздывать с реакцией на конкретные проблемы в регионах. Однако принцип "цель оправдывает средства" в данном случае не просто неприемлем, он опасен. Незаконными, антиконституционными мерами нельзя преодолеть экономические трудности в "отдельно взятом" регионе, зато можно объективно разрушить единое экономическое пространство страны.
Все это должно стать предметом самого пристального внимания членов Совета Федерации. Мудрость и компетентность этого органа не раз подтверждались решениями, принимаемыми в самые кризисные моменты новейшей российской истории.
Безусловно, федеральные органы власти должны использовать весь арсенал имеющихся в их распоряжении средств для борьбы с экономическим и правовым сепаратизмом регионов, с их недальновидными политическими шагами. Однако гораздо более важной и сложной является задача предупреждения и профилактики возникновения подобных ситуаций. Если федеральному центру не хватает для этой работы законодательных и административных рычагов, необходимо проработать и принять соответствующие законы, например об ответственности выборных лиц субъектов Российской Федерации за действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации.
Думаю, также назрела необходимость срочной разработки правовых оснований введения прямого федерального правления на территории субъектов Российской Федерации, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека. Кроме того, необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.
Требуется в короткие сроки разработать механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Процедуры федерального принуждения могут быть также использованы в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, нарушающих федеральные законы и судебные решения. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации.
Особенно осторожно следует подходить к обсуждению проблемы досрочного прекращения полномочий избранных глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и глав местного самоуправления. Тут есть два аспекта: политический и государственно-правовой. Политическая ответственность региональных и местных властей должна наступать в случае явных провалов в проведении экономической политики, невыполнения предвыборных обещаний. Эта ответственность могла бы наступать только при определенных условиях, таких как отзыв избирателями или досрочные выборы по инициативе представительных органов, и регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации. И это - особая тема. В случае же грубого нарушения Конституции и федерального законодательства надо думать о государственно-правовой ответственности, например, о досрочном прекращении полномочий избранных руководителей судом по заявлению Президента или представительных органов. Однако и здесь должен действовать федеральный закон.
При этом важно помнить, что подлинный федерализм предполагает взаимное согласование интересов федерального центра и регионов. Поэтому задача обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации должна решаться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважении прав и самостоятельности субъектов Федерации.
Не менее важной и актуальной проблемой является и необходимость ограничить возможности федерального центра незаконно вмешиваться в дела субъектов Российской Федерации, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные власти обязательства, с которыми они не в состоянии справиться. Рецидивы унитаристского мышления и соответствующих ему методов действий федеральных органов власти не менее опасны для нашего еще не окрепшего федерализма, чем региональный сепаратизм.
Защита федеративных отношений - не только вопрос законодательства, но и трудная организационно-административная проблема. Если в отношении судебной