измов стимулирования внебюджетного финансирования. При этом следует особо подчеркнуть, что дополнительные источники финансирования должны вводиться только вместе с бюджетными, а не вместо них.
Сегодня ведутся серьезные дискуссии о реформе школьного и вузовского образования. Главные выводы: во-первых, политика России в этой области должна ориентироваться на доступность образования для каждого человека; во-вторых, надо сохранить качество образования и усилить его гуманистическую направленность; в-третьих, сделать систему образования мобильной, более восприимчивой к переменам. Требуют конструктивного обсуждения идеи введения системы независимой диагностики качества полученных знаний, экспертизы детских игр и игрушек, особенно "жестоких" компьютерных игр, внедрения таких стандартов образования, которые бы расширяли возможности школы, а не давили инициативу учителя.
Отношение к вопросам детства - лакмусовая бумажка всей социальной политики государства. Подростковая преступность и наркомания, беспризорность, отсутствие внимания к судьбе детей беженцев и переселенцев, к детям с трудностями в развитии - все это тяжкие реалии сегодняшнего дня. Проблема усугубляется спорами о том, какому ведомству отвечать за ее решение: системам образования и здравоохранения, службам социальной защиты, миграции или правоохранительным органам. Надо четко сказать: "ведомственных" детей не существует. И сегодня, как никогда, нужна конкретная программа действий, выполнение которой определит морально-нравственную планку страны, программа, которая должна объединить усилия всех государственных органов и общественных организаций.
Государственный протекционизм и бюджетное финансирование, как доказывает практика, всегда будут решающими для развития культуры. Культура - это признак цивилизованности государства, и именно государство несет ответственность за ее развитие. Нельзя допустить разрушения системы общедоступных учреждений культуры и искусства - библиотек, музеев и театров, а также культурной самоизоляции отдельных регионов России. Наш долг - сохранить особо ценные объекты культурного наследия, для чего должны как можно скорее принять соответствующий федеральный закон.
В то же время государство обязано участвовать и в развитии механизмов привлечения внебюджетных средств, а также новых методов работы учреждений культуры и искусства в рыночной ситуации, на что уже обращалось внимание в Послании Президента 1998 года. Для этого следует внести разумные коррективы в систему налогообложения, содействовать расширению сети негосударственных учреждений культуры, развитию меценатства и благотворительности, поощряя эту деятельность не только льготным налогообложением, но и специальными "дипломами меценатов". Созданию дееспособных механизмов защиты авторских прав, получения доходов от коммерческого использования культурных ценностей поможет разработка и принятие соответствующего федерального закона.
Демократические преобразования освободили искусство от диктатуры идеологии. Но оно тут же попало под не менее жестокий диктат денег. Сегодня многие страны мира, оказавшись под жестким прессингом массовой культуры, стоят перед угрозой потери национального и культурного своеобразия. Эта проблема особенно серьезна для России, где десятилетиями в угоду превратно толковавшемуся принципу интернационализма подавлялось национальное своеобразие ее народов. Заклинаниями о высокой российской духовности, уникальности отечественной культуры не ликвидировать опасности вытеснения ее культурными суррогатами. Нельзя придавать забвению наши общепризнанные достижения в этой сфере, богатейшие традиции многонациональной российской культуры. Нынешний год для нашей культуры особенный - это год 200-летия со дня рождения А.С.Пушкина. И празднование его должно пройти на достойном уровне, как большой общенациональный праздник.
Одна из определяющих черт наступающего тысячелетия - бурное развитие новейших производств и глобальная информационная революция. Наука и технология, обеспечивающие стратегические предпосылки экономического роста, а следовательно, и улучшение качества жизни, сейчас превращаются в решающий фактор дальнейшего развития любой страны. То, что мы должны расстаться с беспечным отношением к этим вопросам, ярко демонстрирует компьютерная "проблема 2000 года", которой уделяется первостепенное значение во всем мире.
Рывок в будущее невозможен без масштабного обновления основных производственных фондов. Ставку предстоит сделать на отечественное машиностроение. Многие задачи в научно-технической сфере можно решать эффективнее за счет придания им статуса президентских программ. Сейчас результативность огромного количества программ крайне низка. Необходимо пересмотреть саму идеологию их формирования, сориентировать на ключевые сектора рынка, продумать механизмы реализации, сформулировать перспективные задачи, определить их бюджетные параметры.
При существующей невостребованности науки и ее ущербном в финансовом отношении положении есть опасность не только проиграть самый перспективный рынок высокотехнологичных товаров, но и окончательно утратить свои позиции. К сожалению, России на этом рынке принадлежит менее 0,5 %, в то время как могло бы принадлежать в 20 раз больше. Такая задача выполнима лишь при условии создания эффективной системы внедрения наукоемких технологий через цивилизованный рынок достижений отечественной научной мысли.
Приоритетами государственной политики поэтому должны стать защита результатов интеллектуальной деятельности, стимулирование создания, внедрения и правовой охраны новейших технологий. Затраты на проведение такой работы на порядок ниже, чем потери от нелицензионного использования интеллектуальной собственности, принадлежащей Российской Федерации. Только внедрение изобретений в области военного, специального и двойного назначения могло бы дать государству прибыль, превышающую 1 млрд. долларов в год. Для России - это реальный шаг к повышению ее конкурентоспособности.
Только заполнив многочисленные белые пятна и пустоты в новом механизме управления экономикой, можно обеспечить выход в режим устойчивого, динамичного развития. Нерешительность власти гасит положительный эффект реформ, усиливает перекосы - этот урок мы уже проходили, однако нужных выводов не извлекли. Хватит заниматься самообманом, хватит уповать на то, что все само собой образуется. Двигаться дальше в направлении реформ и исправлять допущенные ошибки - это наше общее дело.
По реакции Федерального Собрания и общества на предыдущие Послания Президента можно судить о том, что в целом они всегда поддерживались. Однако реализация заложенных в них идей шла не всегда гладко. Неточно выбирались приоритеты. Отсутствовала координация деятельности ветвей власти. Слабым был спрос с ответственных должностных лиц. Завершившийся год показал, что продолжать подобную практику губительно.
2. ОБЩЕСТВО И ВЛАСТЬ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ
Стабильная Конституция, подлинный федерализм, развитое местное самоуправление, демократические выборы, законность и безопасность граждан, действенная независимая судебная система - вот те базовые принципы, без которых немыслимо развитие нашего общества. Только на их основе можно "перекинуть мост" в третье тысячелетие, сохранить и укрепить демократический характер российской власти, обеспечить ее преемственность.
2.1. Конституция Российской Федерации и политическая стабильность общества
Конституция 1993 года создала легитимную основу российской государственности, построенную на демократических принципах, заложила новую систему отношений между центром и регионами. Она стала фактором стабилизации политической жизни страны, обеспечив общество и власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, четкими правовыми механизмами преодоления противоречий между различными ветвями и уровнями власти. Концептуальной основой Конституции Российской Федерации признано закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности.
От обеспечения и соблюдения заложенных в Конституции принципов зависит, каким путем мы пойдем дальше. Либо страна через длительный процесс формирования гражданского общества и правового государства "вырастет" из своего тоталитарного прошлого, либо конъюнктурные изменения Конституции повернут нас назад - к реставрации диктатуры одной партии и всевластию Советов.
Чем ближе даты парламентских и президентских выборов, тем громче звучат призывы переписать Основной закон. Анализ предлагаемых изменений показывает, что они носят не столько правовой, сколько политический характер. Речь, по существу, идет о принципиально ином видении государственного и политического устройства.
Для одних инициаторов конституционных поправок неприемлема общественно-политическая и социально-экономическая система, заложенная в новой Конституции. Другие не могут согласиться с принципом разделения властей и пытаются изменить баланс полномочий, "перетянуть" его в свою сторону, предлагая, например, "уточнить" или временно ограничить полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания.
То, в каком виде предлагается некоторыми депутатами идея созыва Конституционного Собрания, не выдерживает никакой критики. Народное волеизъявление подменяется некими уполномоченными, назначаемыми отдельными государственными органами. Первым же своим решением такое "антиконституционное" собрание может перечеркнуть действующий Основной закон, принятый на всенародном референдуме.
Прежде чем начинать дискуссии об изменении Конституции, надо научиться ее уважать, до конца завершить конституционную реформу, начатую в 1993 году: полностью реализовать и развить заложенный в Конституции Российской Федерации огромный демократический и гуманитарный потенциал. Необходимо разобраться, с чем связаны недостатки в реальной жизни: с заложенными в Конституции принципами и механизмами или неполной и непоследовательной реализацией этих принципов.
Да, в работе государственного аппарата ни в центре, ни на местах пока еще должным образом не обеспечиваются гарантии прав и свобод граждан. Интересы отдельных ведомств, выдаваемые за государственные, часто берут верх над здравым смыслом и самой логикой общественного развития. В итоге - ведомственный сепаратизм представляет собой не меньшую угрозу, чем национальный или религиозный. Серьезные недостатки имеются и в деятельности органов местного самоуправления. Это значит, что работу надо начинать с принятия законов, конкретизирующих конституционные принципы, с установления жесткого контроля за их соблюдением, и прежде всего чиновниками, а не с поправок к Конституции.
Законодательные органы власти, и в первую очередь Государственная Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, реализация заложенного в Конституции огромного потенциала.
И Президент, и Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращали внимание Федерального Собрания на необходимость срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам государственного строительства. Ведь главный критерий, по которому оценивается работа парламента, - насколько качественна законотворческая деятельность и своевременны принимаемые законы. Но, как говорится, "воз и ныне там".
Ежемесячная программа законопроектной работы в среднем не выполняется Государственной Думой и наполовину. Депутаты нередко "вхолостую" тратят рабочее время, а следовательно и средства налогоплательщиков, фактически на обслуживание собственного политического рейтинга и даже на обсуждение законов, противоречащих Конституции. Законодательная деятельность подменяется псевдоактивностью, ведутся бесконечные дискуссии по общеполитическим проблемам. Принимаются постановления и обращения по вопросам, не отнесенным Конституцией к компетенции палат Федерального Собрания, и потому - не имеющие нормативно-правового характера. Иногда палаты Федерального Собрания голосуют за решения, содержащие не рекомендации, а прямые поручения в адрес федеральных органов исполнительной власти или вторгающиеся в компетенцию органов власти субъектов Федерации.
В результате многие федеральные конституционные законы и федеральные законы, предусмотренные Конституцией, до сих пор не приняты. Из пятнадцати федеральных конституционных законов вступили в действие только шесть.
В первоочередном порядке подлежат принятию следующие федеральные конституционные законы: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о чрезвычайном и о военном положении и другие.
В согласительной процедуре между палатами Федерального Собрания "завис" федеральный закон об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В течение многих лет безрезультатно обсуждается проект закона об альтернативной гражданской службе.
В законодательной деятельности палат Федерального Собрания не выделяются в качестве приоритетов законопроекты, направленные на реализацию механизмов обеспечения государственной национальной и федеративной политики, которые бы сделали ее в полном смысле правовой политикой.
Серьезную озабоченность вызывает нежелание федеральных органов государственной власти "связывать" себя жесткой процедурой принятия решений, закрепленной законом. Так, с июня 1994 года практически без движения лежал в Государственной Думе проект закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. В 1997 году в связи с тем, что текст законопроекта уже устарел и нуждался в уточнении, Президент отозвал этот проект и одновременно внес его новую редакцию. Прошло два года - и опять никакого движения.
Порядок деятельности Правительства по-прежнему определяется регламентом, который утвержден самим же Правительством, хотя это предмет регулирования Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".
Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции. Но еще хуже, когда в законах, которые принимаются якобы в развитие Конституции, пытаются "протащить" позиции ей прямо противоположные. Скажем, на Президента Конституцией возложена обязанность по обнародованию федеральных законов, значит, он и должен определять соответствующий печатный орган. Однако Государственная Дума не оставляет попыток возложить опубликование федеральных законов на "Парламентскую газету".
В 1998 году Президент подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Отдельную проблему составляет утверждение федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками. Государственная Дума, а последнее время все чаще и Совет Федерации, уходят от ответственности, перекладывая их реализацию на Президента и исполнительную власть.
Те же негативные тенденции проявляются и в нормотворческой деятельности Правительства и органов исполнительной власти. Многие положения Конституции и федеральных законов могли бы действовать гораздо эффективнее, если бы были приняты соответствующие подзаконные акты и осуществлялся надлежащий контроль за их выполнением.
Сегодня все еще принимается масса актов, не соответствующих Конституции и федеральным законам. Отсутствует четкий порядок принятия различных решений, делаются попытки подменить законы инструкциями. Более того, уже введенные в действие законы не применяются чиновниками, которые ссылаются на "отсутствие инструкций". А положения закона в издаваемых инструкциях зачастую корректируются с учетом ведомственного интереса.
Поставленная в предыдущих Посланиях задача разработать программу административной реформы по-прежнему остается не реализованной. Причин тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха. Сегодня нам необходимо сообща выработать подходы к этой проблеме, позволяющие упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления страной.
Действенность Конституции невозможна без укрепления судебной власти. Истекший год был очень важен для становления Судебного департамента и института судебных приставов. Все заметнее становится голос судейского сообщества. Значительным шагом было принятие Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", создающего возможности большей доступности правосудия для миллионов граждан.
Однако достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного, неотвратимого правосудия, еще не создана. Суды ждут появления Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов, неотложность принятия которых очевидна. Отказ от отживших конструкций, неукоснительное соблюдение принципов равенства граждан перед законом и судом, гласности и состязательности позволят надежно защищать права и свободы личности.
Не первый год говорится о реализации конституционной нормы, согласно которой арест и содержание под стражей возможны только по судебному решению. Остро стоит вопрос об оказании юридических, нотариальных и адвокатских услуг малообеспеченным гражданам. Однако работа над соответствующими законопроектами так и не доведена до конца.
В полном объеме должны быть реализованы законодательно закрепленная самостоятельность судов и положение о независимости судей. Хронические недостатки бюджетного финансирования федеральной судебной системы обострили в 1998 году опасную тенденцию - рост материальной зависимости судов от органов власти субъектов Российской Федерации. Это практически парализует такой инструмент контроля федеральных органов власти, как опротестование в суде действий должностных лиц или признание по суду недействительными тех или иных решений органов власти на местах.
Важно, чтобы государство обеспечивало высокий статус судейского корпуса, не допускало ситуации, когда судьи выступают в роли просителя. В то же время сами судьи должны осознавать меру ответственности, возложенную на них.
1998 год прошел под знаком Года прав человека, что позволило полнее выявить проблемы и ключевые направления в реализации конституционных прав и свобод россиян. Продолжил свою работу институт Уполномоченного по правам человека. Серьезным обязательством нашего государства остается отмена смертной казни.
Существенным образом подкрепила российскую государственную практику в этой области ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также признание обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. Россияне получили дополнительную возможность защиты своих прав и свобод на международном уровне в тех случаях, когда исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. Нас не могут не беспокоить факты нарушения прав человека, все еще имеющие место в Российской Федерации, о чем свидетельствует увеличение числа обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека за последние несколько месяцев.
В проблеме обеспечения конституционных гарантий большое значение имеют вопросы не только общеполитического, но и экономического характера. Так, большую опасность представляют идеи конституционных изменений, когда в их основе лежит принцип "экономической ц