системы вопрос принципиально решен, то с исполнительной вертикалью ясности пока нет. Региональные руководители, естественно, требуют передать наиболее важные территориальные органы в подчинение субъектов Федерации. Некоторые даже предлагают при этом сохранить федеральное финансирование указанных учреждений.
В настоящее время наблюдаются большие различия в порядке организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Результат - дублирование функций, излишние расходы на государственное управление. Эффективный мониторинг деятельности территориальных органов также до сих пор не налажен. Зачастую между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, отсутствует необходимая согласованность и координация. А ведь именно на них возлагаются функции по федеральному контролю, в том числе за расходованием бюджетных средств и исполнением решений федеральной власти.
Центр не проявляет должной активности при подборе кадров в структурах федеральной власти в регионах, не обеспечивает их надлежащим финансированием, перекладывая в результате часть расходов на субъекты Российской Федерации.
Конечно, проблема сложна и в одночасье не решается. Здесь нужен индивидуальный подход к каждому федеральному ведомству с учетом особенностей конкретных субъектов Российской Федерации и мнения руководителей регионов.
Однако в целом надо иметь в виду следующее: при образовании структур федеральной власти в территориях прежде всего надо исходить из Конституции Российской Федерации, закрепляющей предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения можно постепенно, на протяжении нескольких лет, перейти к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и здесь, например, контрольные и, самое главное, надзорные полномочия не могут быть переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Еще одним фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. В ситуации, когда до сих пор не приняты базовые законы в сфере федерализма, важное значение придается так называемым внутригосударственным договорам. Эти договоры и соглашения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики.
Следует внимательно отнестись к раздающейся критике договорного процесса. Однако нельзя забывать, что на сегодняшний день заключено уже 42 договора с органами власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной жизни. При этом должно выполняться требование Указа Президента Российской Федерации о том, что подготовке и подписанию договоров предшествует приведение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и регионального законодательства в соответствие с Конституцией России.
Сила государства и эффективность власти напрямую зависят от работы государственного аппарата, от компетентности и честности самих проводников государственной политики. В 1997 и 1998 годах поставленные Президентом в предыдущих Посланиях задачи совершенствования организации системы государственной службы получили практическое воплощение. Наиболее важный шаг в этом направлении - подготовка проекта Кодекса Российской Федерации о государственной гражданской службе, который должен стать настоящим кодексом поведения "человека власти". Его принятие позволит повысить результативность функционирования государственного аппарата, сделать его более восприимчивым к современным требованиям, а также создать эффективные антикоррупционные механизмы. В целях укрепления государственного аппарата необходимо более внимательно отнестись к проблемам развития трудовых отношений, в том числе при принятии Трудового кодекса.
В соответствии со статьями 3, 10 и 11 Конституции органы власти образуются для осуществления государственно-властных полномочий. Но по-прежнему ни в законодательстве, ни на практике не реализуется "компетенционный" подход, согласно которому орган или должностное лицо вправе и обязаны делать только то, что непосредственно отнесено к их компетенции Конституцией, федеральными законами, актами Президента и Правительства. Любой выход за пределы установленной компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.
Необходимо на основании нормативных актов исчерпывающе определить статус государственных органов и их полномочия, а также условия несения ими ответственности. Разумеется, привлечение к материальной ответственности государственных органов в этом случае (а ведь фактически средства поступают из федерального бюджета) не снимает вопроса о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности конкретных лиц.
Нужно закрепить принцип бюджетного, а значит открытого и контролируемого, финансирования государственных органов только в пределах сметы расходов, предусмотренных в соответствующем бюджете. Искоренить саму возможность появления разного рода внебюджетных фондов, создаваемых ведомствами за счет взимаемых ими штрафов и расходуемых бесконтрольно на собственные нужды. По сути дела, это известная из российской истории "система кормления", когда государственные функции отдаются на откуп отдельному ведомству, что позволяет ему устанавливать для своих сотрудников особые условия оплаты.
Финансирование всех государственных органов, государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации должно осуществляться исключительно за счет средств соответствующего бюджета. Антиконституционна и практика участия органов государственной власти в коммерческой деятельности. Если органам государственной власти законом разрешено оказывать платные услуги, то средства от их оказания должны поступать в соответствующий бюджет и расходоваться на общегосударственные цели.
Сегодня одним из серьезных недостатков в построении системы государственных органов является сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции, о чем говорят результаты проверок некоторых министерств и ведомств, а также Банка России Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой России.
Однако продолжают готовиться проекты и принимаются нормативные акты, которые разрешают, например, правоохранительным органам торговать конфискованным имуществом, а полученные средства тратить на собственные нужды. Требуется существенный пересмотр нормативной базы, закрепляющей правовое положение органов исполнительной власти, федеральных внебюджетных фондов, а также Центрального банка Российской Федерации.
Укрепление вертикали государственной власти и совершенствование системы ее организации - сложный, многогранный процесс, требующий длительного согласованного участия государства и всего общества. И главными инструментами при решении этой задачи по-прежнему являются законодательное регулирование, бюджетный процесс и продуманная кадровая политика. Причем немаловажным моментом в работе с кадровым корпусом остаются ротация госслужащих из регионов в центр, повышение их управленческой квалификации и учет регионального и национального факторов.
Национальная (и не только кадровая) политика всегда была важнейшим инструментом укрепления федеративного государства. От того, насколько взвешенно и сбалансированно она будет проводиться, зависит не только само развитие федеративного государства, но и укрепление национальной безопасности и целостности России.
Преодоление межнациональных конфликтов на Северном Кавказе следует признать одной из наиболее острых проблем национальной политики. Об этом говорится во всех предыдущих Посланиях Президента России. В самые сжатые сроки необходимо рассмотреть, утвердить, а главное - последовательно реализовать продуманный комплекс мер в этом регионе. Он должен включать в себя весь необходимый арсенал социально-экономических, политических, информационных и культурно-просветительных шагов, направленных на разрешение существующих там противоречий. Стоит подумать и над предложением Государственной Думы о создании специального органа по координации деятельности федеральных структур исполнительной власти на Северном Кавказе. За состояние межнациональных отношений в регионе немалая ответственность возлагается на руководителей северокавказских субъектов Российской Федерации, местные органы власти, общественные движения и национально-культурные объединения.
По-прежнему главным источником напряженности на Северном Кавказе остается национальный экстремизм, который не только разрушает основы межнационального общения, но и несет прямую угрозу судьбам народов. К чему приводят рецидивы агрессивного национализма и шовинизма, мы видим на примере Чеченской Республики. Обещанная свобода и независимость обернулись для чеченского народа массовыми правонарушениями, терроризмом, самоизоляцией, отбросившей его далеко в прошлое. Это наглядный урок для всех, кто сеет семена розни и сепаратистских настроений.
В 1999 году у нас начала действовать европейская рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств. Но пока не принят соответствующий федеральный закон, все еще велика вероятность появления в субъектах Российской Федерации норм законодательства, ущемляющих права отдельных народов и этнических групп и ведущих к обострению межнациональных конфликтов. Это прежде всего касается урегулирования проблем с представителями казачества в республиках Российской Федерации, а также с выходцами из государств Закавказья и Средней Азии на юге России.
В проблеме укрепления власти есть еще один важнейший аспект - роль органов местного самоуправления.
В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, обеспечивающие одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, признаны одной из базовых основ демократического строя. Большое значение для развития местного самоуправления имеет принятие Бюджетного кодекса. В прошлом году велась работа по созданию долгосрочной концепции государственной политики по развитию местного самоуправления Российской Федерации.
Важным событием в политической жизни страны стало учреждение муниципалитетами Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации эта инициатива была одобрена, а также определены принципы взаимодействия Конгресса с федеральными органами государственной власти.
Уже принят целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время, зачастую противоречат друг другу.
Все это происходит на фоне активного законотворчества субъектов Российской Федерации при нерешенности многих вопросов, связанных с правом передачи органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий.
Известно, что в системе организации власти местное самоуправление максимально приближено к населению. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия. Конституция России закрепляет значимость местных интересов и гарантирует самостоятельность местного самоуправления.
Однако в целом ряде субъектов Федерации до сих пор отсутствуют полноценные органы местного самоуправления, например в Республиках Алтай, Коми, Тыва и Ингушской Республике. В Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия и некоторых других они созданы не на всей территории. С нарушением требований федерального законодательства избраны отдельные органы местного самоуправления в Калмыкии. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и делает практически невозможным проведение на этих территориях выборов в органы государственной власти. Поскольку закон требует, чтобы формирование избирательных комиссий проходило при обязательном участии органов местного самоуправления, - под угрозой нормальное проведение выборов и в 1999, и в 2000 годах.
Дело усугубляется тем, что на указанных территориях не могут собираться местные налоги и сборы. Они в соответствии с законодательством также устанавливаются представительными органами местного самоуправления. При отсутствии же местного самоуправления практически повсеместно налоги взимаются по решениям органов государственной власти, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации. Это, в свою очередь, ведет к нарушению принципа разделения властей и нанесению ущерба государственным интересам Российской Федерации.
Задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству. К сожалению, сегодня оно в значительной степени подорвано. Такое положение дел сказывается не только на общественно-политической атмосфере в стране, но и вдобавок приносит крайне негативные экономические результаты. Наиболее ярко это проявилось летом прошлого года, когда недоверие граждан к действиям власти сыграло свою отрицательную роль, усугубив развитие финансового кризиса, и фактически способствовало обвалу банковской системы.
Серьезным препятствием в установлении доверительных взаимоотношений общества и государства является информационная закрытость органов государственной власти, и в первую очередь федеральных министерств и ведомств. Нередко приходится слышать от самых разных руководителей, что, несмотря на все их старания взаимодействовать со средствами массовой информации, журналисты постоянно пишут "не то" и "не так". На самом деле во многих случаях речь идет о неумении формировать честную, взвешенную, профессиональную информационную политику. При этом, конечно, тем же требованиям должны соответствовать и сами СМИ.
Но опыт многих цивилизованных стран показывает, что именно информационная открытость органов государственной власти является здесь решающим фактором.
2.3. Выборы 1999 года - шаг в будущее
Для России 1999 год - особый. Выборы в Государственную Думу - это выбор Россией своего будущего. В декабре страна фактически вступает в новую полосу - в пору последовательного обновления органов власти. Новый депутатский корпус будет устанавливать правовой порядок жизни государства на ближайшие четыре года. Думские выборы зададут тон региональным выборам и президентскому марафону 2000 года. Именно с этим парламентом страна вступит в новый век и новое тысячелетие. Политическая значимость и экстраординарность предстоящих выборов очевидна: какой быть России ХХI века, во многом определится уже в этом столетии - по итогам избирательных кампаний 1999 - 2000 годов.
Все это обязывает действующего Президента, действующую Государственную Думу и действующий Совет Федерации, как и все российское общество, с особой ответственностью подойти к формированию обновленной власти России.
Десять лет назад, 26 марта 1989 г., в нашем Отечестве прошли первые альтернативные выборы, а в мае начал работу Съезд народных депутатов СССР. Это был первый шаг на длинном и трудном пути от Советов к парламентаризму в новой России. Но съезды народных депутатов СССР и РСФСР, сочетавшие в себе и законодательные, и распорядительные, и контрольные функции, были не способны стать настоящим парламентом. Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей, оставался доминирующим.
Российская парламентская традиция фактически начала складываться после принятия Декларации о государственном суверенитете России. Она была развита в новой Конституции и в ходе работы Государственной Думы созывов 93-го и 95-го годов. Конституция 1993 года окончательно закрепила принцип разделения властей, альтернативный и свободный характер избирательных кампаний. Современный парламент России осуществляет законотворческую деятельность, а его полномочия четко отделены от полномочий других государственных органов.
Политическая практика показала жизнеспособность и принятой в Российской Федерации избирательной системы. В ее основе - отказ от унифицированных подходов к выборам, признание за субъектами и муниципальными образованиями права самостоятельно определять характер избирательной системы в зависимости от региональной специфики и местных традиций.
В то же время в ходе выборов в субъектах Российской Федерации выявились факты, когда нормы регионального избирательного законодательства нарушают права и свободы граждан. Широко распространенным явлением стало введение ограничений пассивного избирательного права: требование постоянного проживания на территории субъекта Федерации, знание национального языка и другие. Поэтому в 1994 - 1998 годах шла борьба за ликвидацию правовых коллизий между нормами федерального и регионального избирательного законодательства, за вытеснение неправомерно установленных избирательных цензов. Важным шагом на этом пути стало принятие в 1997 году Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
С введением смешанной мажоритарно-пропорциональной системы общественно-политические объединения впервые получили возможность непосредственного участия в избирательной кампании. Но в российских условиях использование институтов пропорционального представительства создает политическим партиям и движениям преимущества, часто не сопоставимые с их реальной ролью в политической жизни и авторитетом в обществе.
К сожалению, расчет на то, что избрание части депутатского корпуса по спискам избирательных объединений и блоков будет стимулировать процесс становления крупных политических партий, не оправдался. Напротив, это привело к дроблению политических сил, искусственному созданию множества "карликовых" политических объединений, партий-"однодневок", претендующих на самостоятельное участие в избирательной кампании.
Сегодня на российском предвыборном поле действуют более 140 партий и движений. Если в выборах 1993 года участвовало 14 блоков, то в 1995 году избиратель держал в руках бюллетень уже со списком из 43 общественно-политических объединений. Предстоящие выборы, очевидно, не станут исключением. С одной стороны, увеличение количества объединений и блоков является проявлением политической активности и это надо приветствовать. Но, с другой стороны, многочисленность соревнующихся между собой объединений еще не свидетельствует о наличии в стране настоящей многопартийной системы. Подлинная многопартийность предполагает длительный процесс формирования гражданской культуры в обществе, организационного и политического становления партий.
В 1998 году в установленном законом порядке прошла перерегистрация политических партий. Благодаря этому общественно-политические организации получили возможность скорректировать свои уставные и программные документы, привести их в соответствие с конституционными нормами. Министерство юстиции такие плановые проверки проводит регулярно. В 1998 году проверено 49 общественных объединений, сейчас ведется работа по устранению выявленных нарушений. В преддверии выборов Министерство юстиции должно особенно активно использовать предусмотренные законом меры предупреждения и даже аннулирование регистрации за действия, нарушающие Конституцию, провоцирующие национальный, социальный и религиозный экстремизм. Особенно нетерпимыми становятся вызывающие высказывания лидеров оппозиционных партий в адрес законно избранных органов власти и оскорбления высших должностных лиц государства. Все это требует незамедлительной правовой реакции со стороны органов, стоящих на страже закона и конституционного порядка в стране.
Мировой опыт показывает, что и мажоритарная, и пропорциональная системы имеют свои достоинства и недостатки. Поэтому действующее в России избирательное законодат