В соответствии с поручением Президента Российской Федерации Контрольным управлением Президента Российской Федерации в июле 2010 года совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации проведена проверка эффективности расходования средств федерального бюджета, направленных для закупки медицинского оборудования для государственных (муниципальных) нужд в 2008–2010 годах.
Закупка медицинского оборудования осуществлялась в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации о финансовом обеспечении за счёт ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями и пострадавшим от дорожно-транспортных происшествий, от 29 декабря 2007 года №1012 и №1013, от 2 марта 2009 года №186, от 10 марта 2009 года №198, от 31 декабря 2009 года №1153 и №1154.
Согласно вышеназванным нормативным актам на приобретение медицинского оборудования 57 субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в виде субсидий было предусмотрено 16 миллиардов рублей; учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, получили 1,5 миллиарда рублей.
Минздравсоцразвития России с субъектами Российской Федерации подписаны соответствующие соглашения, которыми предусмотрено выделение средств из территориальных бюджетов на софинансирование закупок медицинского оборудования, подготовку помещений для его установки, обучение персонала для работы на закупаемом оборудовании в размере около 9 миллиардов рублей.
В целом на реализацию программ совершенствования медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями и пострадавшим от дорожно-транспортных происшествий в 2008–2010 годах будет направлено 26,5 миллиарда рублей бюджетных средств.
За прошедший период было приобретено более 330 магнитных резонансных и рентгеновских компьютерных томографов, ангиографов, аппаратов для ультразвуковых исследований, а также другое оборудование.
Проверкой установлено, что в России отсутствует эффективная система закупок товаров и услуг для государственных нужд. Бюджетные средства, направляемые на закупку медицинского оборудования, расходовались крайне нерационально.
Особенно это касается расходования средств на покупку рентгеновских компьютерных томографов. За прошедший период приобретено более 170 рентгеновских компьютерных томографов на сумму около 7,5 миллиарда рублей. При этом во многих случаях закупка производилась по ценам, превосходящим отпускные цены производителей в 2–3 раза.
Минздравсоцразвития России объёмы субсидий субъектам Российской Федерации для закупок медицинского оборудования были определены без необходимого обоснования. При расчёте объёмов субсидий использованы цены внутреннего рынка на конкретные виды оборудования, в том числе компьютерные томографы. При этом цены зарубежных фирм-производителей и официальных дилеров на эти виды оборудования не были учтены. Например, в расчёт субсидий на 2008 год были заложены следующие цены на 64- и 16-срезовые компьютерные томографы: фирмы «Toshiba» – 62 миллиона рублей и 30 миллионов рублей, фирмы «General Electric» – соответственно 123,9 и 63,9 миллиона рублей,
Расчёт объёмов субсидий для регионов был произведен исходя из кратно завышенной стоимости медицинского оборудования. Полноценный анализ произведённых закупок оборудования и ценовой мониторинг по видам приобретаемой техники Минздравсоцразвития России не осуществлялся, подробные расчёты и обоснования изменения размеров субсидий по годам не производились.
В результате в постановлениях Правительства Российской Федерации предусматривались субсидии субъектам Российской Федерации в больших объёмах, чем было необходимо для закупок рекомендуемого оборудования. Данное положение подтверждается тем, что рядом регионов оно закуплено по ценам ниже, чем было заложено при расчете субсидий, в связи с чем у них образовалась экономия. В целом за 2008–2009 годы экономия средств федеральных бюджетных субсидий составила 305 миллионов рублей. Из них 255 миллионов рублей Минздравсоцразвития России было разрешено регионам использовать на программные цели, 50 миллионов рублей были возвращены в бюджет.
Следует отметить, что по наиболее высоким ценам закупку медицинского оборудования для подведомственных учреждений осуществило Минздравсоцразвития России. Так, через ООО «Тримм Медицина» был приобретен 64-срезовый томограф фирмы «Toshiba» за 95 миллионов рублей, что втрое превышает стоимость данного оборудования при покупке его у производителя (контракт подписал заместитель Министра Белов B.C.). Таким образом, Минздравсоцразвития России своими действиями фактически установило «планку» цен на закупаемое регионами аналогичное оборудование.
Минздравсоцразвития России самоустранилось от контроля за расходованием субсидий, предоставленных субъектам Российской Федерации. Бюджетные средства на закупку оборудования в ряде случаев направлялись министерством в регионы, несмотря на грубейшие нарушения последними условий заключённых соглашений (отсутствие подготовленных медицинских кадров, необходимых помещений для поставляемого оборудования и др.). Более того, в соглашениях не предусмотрен контроль за эффективностью расходования средств. В целом министерство при проведении закупок для подведомственных учреждений, а также определении объёмов субсидий субъектам Российской Федерации на эти цели не обеспечило достижения результатов и рационального использования бюджетных средств.
Минэкономразвития России, отвечающее за внешнеэкономическую деятельность, не в полной мере обеспечило выполнение возложенных на него функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере размещения заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Его полномочия в части мониторинга конъюнктуры мировых рынков и руководства деятельностью торговых представительств Российской Федерации за рубежом не используются. Информационные базы данных о закупаемом для государственных нужд импортном медицинском оборудовании не созданы. Разработка нормативных правовых актов, связанных с формированием начальной цены контрактов на товары, работы и услуги при размещении государственных и муниципальных заказов, министерством не осуществляется.
Правительством Российской Федерации не обеспечено выполнение поручения Президента Российской Федерации от 30 ноября 2009 года №Пр-3107 о подготовке проектов нормативных актов, обеспечивающих формирование системы обоснования расходов на закупку медицинской техники для государственных и муниципальных нужд. В связи с этим Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.Д.Жукову направлено письмо о необходимости принятия неотложных мер в этой сфере.
Не соблюдается принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленный ст.34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации указанное оборудование приобретено по ценам, значительно превышающим его стоимость у производителя. Так, при стоимости у разных производителей («Toshiba», «General Electric», «Phillips», «Siemens») 16-срезовых томографов в размере 16–20 миллионов рублей и 64-срезовых – 28–35 миллионов рублей (в зависимости от комплектации) аналогичное оборудование закуплено регионами по цене 30–50 миллионов рублей и 60–90 миллионов рублей соответственно.
В Республике Коми, Чувашской Республике, Ставропольском крае, Калининградской, Липецкой, Новгородской, Ростовской, Самарской, Свердловской, Ярославской областях приобретены 64-срезовые томографы по цене 70–90 миллионов рублей, в республиках Карелия, Мордовия, Удмуртской Республике, Красноярском крае, Ивановской, Ленинградской, Орловской, Рязанской, Тверской, Ульяновской областях – 50–70 миллионов рублей.
В Алтайском крае, Брянской, Ленинградской, Московской областях стоимость приобретенных 16-срезовых томографов составила от 40 до 50 миллионов рублей, в республиках Адыгея, Башкортостан, Архангельской, Белгородской, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Сахалинской областях – 30–40 миллионов рублей.
В ходе проверки в некоторых субъектах Российской Федерации при проведении торгов произошло снижение стоимости медицинского оборудования. Так, 64-срезовые компьютерные томографы были закуплены в городе Санкт-Петербурге по 52 миллиона рублей, в Амурской области – 40,2 миллиона рублей, в Республике Дагестан четыре 16-срезовых компьютерных томографа приобретены по цене 20,2 миллиона рублей за каждый. Это свидетельствует о возможности реальной экономии бюджетных средств при государственном подходе органов власти к организации торгов.
Из‑за отсутствия должного контроля со стороны Минздравсоцразвития России органами власти субъектов Российской Федерации и учреждениями здравоохранения допускались многочисленные нарушения законодательства при расходовании бюджетных средств на закупку медицинского оборудования. Так, прокуратурой Тульской области установлено, что компьютерный 16-срезовый томограф фирмы «Toshiba» приобретён администрацией Тульской области у ООО «МФБ» по цене 79,6 миллиона рублей, что более чем в три раза превышает его среднерыночную стоимость. По данному факту УВД по городу Туле 23 июля 2010 года возбуждено уголовное дело по ч.1 ст.285 Уголовного кодекса Российской Федерации (злоупотребление должностными полномочиями).
В ряде субъектов Российской Федерации идентичная медицинская техника была закуплена по значительно различающимся ценам. Так, компьютерный томограф Aquilion 64 фирмы «Toshiba» в Ярославской области были закуплен за 73,7 миллиона рублей, а в Республике Татарстан – за 56,9 миллиона рублей. В Ростовской области 64-срезовый компьютерный томограф фирмы «General Electric» приобретён за 90,3 миллиона рублей, при этом в Курской области – за 50 миллионов рублей. В Архангельской области компьютерный томограф Aquilion 16 фирмы «Toshiba», приобретён за 39,6 миллиона рублей, а в Нижегородской области – по цене 22,5 миллиона рублей. Экспертный анализ, проведенный специалистами, показал, что все вышеназванные компьютерные томографы, сравнимые по стоимости, имеют одинаковые функциональные и технические характеристики.
Данное положение стало возможным вследствие того, что многими субъектами Российской Федерации закупка медицинского оборудования осуществлялась не у фирм – производителей данного оборудования или официальных дилеров, а через посредников.
Изучение ряда контрактов на закупку медицинского оборудования показало, что фирмы-производители продают свою продукцию официальным дилерам с наценкой в 2–3 процента. В дальнейшем оборудование закупается структурами, формирование цены в которых фирмами не контролируется, и через границу оборудование поступает с наценкой 50 и более процентов. На территории России медицинское оборудование до поступления в лечебное учреждение проходит через несколько посреднических структур, каждая также осуществляет наценку в размере 3–10 процентов.
Так, администрацией Ростовской области 64-срезовый компьютерный томограф фирмы «General Electric» приобретён у посредника – ООО «Алком-7», выигравшего аукцион, за 90,4 миллиона рублей. В свою очередь, данное общество купило томограф у фирмы «Storignton Company UK Ltd.» (Лондон) за 71,7 миллиона рублей. Последняя фирма закупала оборудование непосредственно у «General Electric» по цене 34,5 миллиона рублей. По данному факту ГУВД по Ростовской области возбуждено уголовное дело по ч.4 ст.159 Уголовного кодекса Российской Федерации (мошенничество). По представлению прокурора области в адрес губернатора Ростовской области к дисциплинарной ответственности привлечены три заместителя министра здравоохранения области.
Томографы, купленные Ярославской областью, прошли через трёх российских посредников (ФГУП «Предприятие по поставкам продукции Управления делами Президента Российской Федерации» (далее – ФГУП ППП»), ООО «МедКаргоЛогиетика», ООО «Пульсар»), вследствие чего стоимость возросла на 9 процентов. ООО «Пульсар», в свою очередь, приобрело эти томографы у фирмы «GTG INC» (США) по ценам, в 2 раза превосходящим отпускную цену производителя. Следует отметить, что ФГУП «ППП», по данным Росфинмониторинга, совершало переводы денежных средств на счета фирм с признаками фиктивности, а также организациям, по которым имеется информация об их участии в совершении лишь транзитных операций. Кроме того, органами прокуратуры установлены нарушения законодательства о конкуренции при проведении аукциона на закупку вышеназванной техники. Материалы проверки направлены в УВД по Ярославской области для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ч.2 ст.178 Уголовного кодекса Российской Федерации (ограничение конкуренции).
Изучение вопроса закупок медицинского оборудования в 2008–2010 годах частными медицинскими учреждениями показало, что они осуществляли сделки по покупке дорогостоящего медицинского оборудования, в том числе компьютерных томографов 16- и 64-срезовых, по значительно меньшим ценам, чем субъекты Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти для государственных медицинских учреждений. Например, одной из частных клиник в 2008 году был закуплен у фирмы «Toshiba» 64-срезовый компьютерный томограф по цене около 20 миллионов рублей. При этом владельцы частных медицинских учреждений, как правило, в ходе переговоров с фирмами получают дополнительные скидки от 15 до 35%, бонусы на монтаж оборудования, обучение персонала, приобретение по низким ценам расходных материалов и другие преференции.
В ходе встреч, проведённых с представителями основных фирм-производителей компьютерных томографов «General Electric», «Toshiba» и «Phillips», ими было высказано мнение о том, что при оптовой покупке этой техники цена может быть снижена ещё на 30% от средней цены производителя (ориентировочно 1 миллион долларов США).
Государственные заказчики в 2009 и 2010 годах формировали техническое задание в аукционной документации на закупку медицинского оборудования путём исключения возможности участия в торгах компаний, выпускающих конкурентную продукцию. В результате в большинстве случаев закупки осуществлялись по начальной (максимальной) цене контракта и её снижения не происходило. Так, при изучении ФАС России размещения закупки медицинского оборудования на сумму 2,9 миллиарда рублей установлено, что реальное снижение цены контрактов по результатам торгов составило чуть более одного процента.
Анализ реализации программ совершенствования медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями и пострадавшим от дорожно-транспортных происшествий и оценка специалистов показали, что только при закупке компьютерных томографов потери федерального бюджета составили более 3,5 миллиарда рублей. При эффективном использовании средств можно было дополнительно приобрести практически такое же количество медицинского оборудования.
Анализ эффективности использования закупленных компьютерных томографов, проведенный Росздравнадзором в ходе проверки, показал, что данная высокотехнологичная и дорогостоящая техника не загружена в полном объёме. Большая часть томографов работает в 2 смены, а в 10 регионах – только в одну. В ряде субъектов Российской Федерации установлено отсутствие в лечебных учреждениях лицензии па осуществление медицинской деятельности, подготовленных помещений для установки оборудования, санитарно-эпидемиологических заключений на право эксплуатации рентгеновского оборудования, необходимой профессиональной подготовки медицинских работников, а также сертификатов для работы на рентгеновском оборудовании.
Во многих регионах выявлены случаи неэффективного использования и простоя по этим причинам дорогостоящего диагностического медицинского оборудования (республики Мордовия, Саха (Якутия), Удмуртская, Чеченская республики, Краснодарский край, Владимирская, Ленинградская, Новосибирская, Оренбургская, Ульяновская области). В Волгоградской области из‑за отсутствия приспособленных помещений более полугода не использовалось оборудование на сумму свыше 465 миллионов рублей. По данному факту ОВД по Дзержинскому району города Волгограда возбуждено уголовное дело по ст.293 Уголовного кодекса Российской Федерации (халатность). По аналогичным фактам в Республике Дагестан, Ставропольском крае. Новгородской, Челябинской областях проводятся проверки в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
В субъектах Российской Федерации серьёзной проблемой явилось отсутствие должного обслуживания закупленных компьютерных томографов. При проведении торгов на сервисное обслуживание томографов, как правило, их выигрывают фирмы, предложившие наименьшую цену, вместе с тем не обладающие соответствующей квалификацией, опытом и базой для оказания данных услуг. В результате оборудование в лечебных учреждениях остается без должного обслуживания.
Регионами далеко не всегда предусматриваются необходимые средства для заключения сервисных контрактов с фирмой-производителем. В развитых странах при покупке высокотехнологичного медицинского оборудования обязательно заключается сервисный контракт, предусматривающий обслуживание оборудования минимум в течение 5 лет круглосуточно, в противном случае лечебное учреждение не лицензируется.
На рынке России эксплуатируется более 12,5 тысячи единиц высокотехнологичного медицинского оборудования иностранного производства, в том числе около 800 рентгеновских компьютерных и магниторезонаисиых томографов компаний «General Electric», «Toshiba», «Phillips» и «Siemens». При этом на сервисном обслуживании этих фирм находится только около 5% аппаратов.
В ходе проверки специалистами Росфинмониторинга изучена деятельность 49 организаций, осуществляющих закупку и поставку медицинского оборудования, из них 22 совершали сделки, которые могут свидетельствовать об их причастности к использованию «теневых» финансовых схем. Отдельные организации совершают финансовые операции, предположительно связанные с выводом денежных средств из систем безналичных расчетов в наличный оборот. При этом широко распространены переводы денежных средств на счета фирм-однодневок и фирм-прокладок.
Подразделениями Росфиннадзора проведены проверки использования субсидий, выделенных в 2008 году из федерального бюджета на закупку оборудования для оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями и пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях в 26 уполномоченных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, 76 учреждениях здравоохранения. Выявлены нарушения при использовании более 1,4 миллиарда рублей, в том числе неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств – 391,6 миллиона рублей, нарушения законодательства Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и другие – 921,1 миллиона рублей.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации, данного по итогам видеоконференции 21 июня 2010 года, осуществлены проверки эффективности расходования бюджетных средств, направленных на закупку медицинского оборудования для государственных нужд в субъектах Российской Федерации. По их результатам возбуждено 17 уголовных дел, 19 лиц привлечено к административной ответственности, объявлено 35 предостережений о недопустимости нарушения закона, внесено 73 представления об устранении нарушений законодательства.
Учитывая изложенное, полагали бы целесообразным принять ряд мер по повышению эффективности использования бюджетных средств:
сформировать действенную систему мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков медицинского оборудования;
подготовить предложения о внесении изменений в законодательство о размещении заказов в части закупки медицинского оборудования по цепам производителей;
разработать унифицированные технические требования к закупаемому высокотехнологичному медицинскому оборудованию и его сервисному обслуживанию, довести их до органов, осуществляющих закупки для государственных нужд.