Д.Медведев: Добрый день, уважаемые коллеги!
В нашей повестке важнейший вопрос: состояние уголовно-исполнительной системы и подходы к её долгосрочному развитию на период до 2020 – во всяком случае, так, как мы и строим планы в целом по развитию экономики.
Естественно, что развитие уголовно-исполнительной системы должно происходить вместе с развитием всей политической составляющей, всей политической системы страны для целей демократического и прогрессивного развития государства на основе положений Конституции, на основе положений, которые гарантируют важнейшие права и свободы человека и гражданина.
В течение очень значительного периода времени, многих десятилетий ХХ века, работа нашей уголовно-исполнительной системы, как и в целом уголовная политика в нашей стране, носила преимущественно репрессивный характер. И это, наверное, такая фундаментальная причина того, что состояние самой уголовно-исполнительной системы очень сложное, тяжёлое.
Наша страна в течение длительного периода находилась на одном из первых мест по числу заключённых. И мы понимаем, что условия содержания заключённых, условия заключения были зачастую просто нечеловеческими.
За последний период система начала меняться, в ней произошли достаточно существенные изменения. Принят набор нормативных актов, в том числе и законодательство об общественном контроле за обеспечением прав осуждённых. Отдельные категории осуждённых получили возможность самостоятельно следовать к местам лишения свободы. Что, на мой взгляд, сказалось, вне всякого сомнения, положительно, так это увеличение финансирования системы. За последние годы объём финансирования вырос существенно – за 10 лет более чем в 12 раз.
Руководством системы исполнения наказаний проводится работа по улучшению питания осуждённых, их медицинского обеспечения, образования, условий содержания, что в целом признаётся всеми, в том числе и экспертным сообществом. Тем не менее мы с вами понимаем, что состояние уголовно-исполнительной системы нас ещё ни в коей мере не может удовлетворить.
В общем и целом снизилось и общее число содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. На начало этого года оно составляет около 890 тысяч человек, но это всё равно очень и очень много, причём это снижение происходило прежде всего за счёт следственных изоляторов.
Вместе с тем состав контингента исправительных учреждений стал более тяжёлым. За последние годы вдвое выросло количество осуждённых за тяжкие и особо тяжкие преступления. Число лиц, страдающих от наркозависимости, алкогольной зависимости, людей с психическими отклонениями также увеличилось в системе в разы. Всё это, безусловно, осложняет нелёгкую работу в учреждениях уголовно-исполнительной системы государства.
В этой связи в преддверии обсуждения назову несколько задач, которые считаю наиболее важными, наиболее существенными, безотлагательными.
Главная цель реализации всех этих задач, естественно, заключается в том, чтобы мы смогли достичь необходимого уровня гуманизма в системе исполнения наказаний, улучшения условий содержания лиц, которые там содержатся, и приведение в соответствие всей системы уголовно-исполнительной и нормативной базы этой системы в соответствие с международными стандартами.
Естественно, подчеркну и такую вещь, что в целом уголовно-исполнительная, или, как принято говорить, пенитенциарная, система напрямую зависит от того, как работает судебная система и правоохранительные органы. Исправительные учреждения находятся в конце правоприменительной цепочки и уже, по сути, исполняют те решения, те приговоры, которые до этого провозглашает суд на основе деятельности предварительного следствия.
Развитие уголовно-исполнительной системы должно происходить вместе с развитием всей политической системы страны для целей демократического и прогрессивного развития государства на основе положений Конституции, на основе положений, которые гарантируют важнейшие права и свободы человека и гражданина.
Естественно, что на системе сказываются и проблемы, и недостатки деятельности всех звеньев этой цепи. И, к сожалению, это часто ведёт к тому, что здесь прямой вред наносится и жизни, и здоровью человека, причём впоследствии государство на это тратит ещё и огромные средства: как, собственно, и на содержание самой системы, так и на последующую реабилитацию – и социальную, и физическую.
Мы должны сегодня поговорить о совершенствовании судебной практики, практики назначения наказаний по различным делам, в частности, по вопросам применения меры пресечения в виде содержания под стражей за малозначительные преступления, преступления средней тяжести. Думаю, что эту тему мы могли бы обсудить, как и подумать о других видах наказания, которые не связаны с лишением свободы и которые в целом соответствуют нашей уголовной политике.
Один из путей решения этого вопроса заключается, естественно, в снижении количества лиц, которые содержатся под стражей до суда, а также введение в действие меры пресечения в виде ограничения свободы. Законопроект на эту тему уже находится в нашем парламенте, принят в первом чтении в июле прошлого года.
Можно также рассмотреть и применение таких мер, как залог, введение домашнего ареста и впоследствии также вопросы, связанные с осуждением с использованием в качестве меры наказания, видов наказания, не связанных с лишением свободы, в том числе штрафов по отдельным составам и так далее.
Нам, кроме того, нужны и специальные меры социальной реабилитации, эффективные меры социальной реабилитации для лиц, которые отбыли наказание. Без участия региональных властей эту задачу не решить, и это ещё одна причина, по которой этот вопрос сегодня рассматривается на заседании президиума Государственного совета. В тех регионах, где этим вопросом активно занимаются, где ведут такую работу, уровень преступности снижается.
Напомню, что каждый год из мест лишения свободы, из мест заключения освобождается в среднем до 300 тысяч человек. При этом мы, конечно, должны обращать внимание на так называемую повторность, или рецидив, в совершении преступлений. Конечно, взаимосвязь между рецидивной преступностью и мерами социальной реабилитации, безусловно, прямая и очевидная.
Ещё одна тема для обсуждения, потому что мы рассматриваем этот вопрос в комплексе, – это совершенствование системы оплаты труда, социальной защиты и профессиональной подготовки кадров уголовно-исполнительной системы. Не секрет, что условия работы в учреждениях уголовно-исполнительной системы очень тяжёлые, очень сложные, и, мягко говоря, эта служба не всегда привлекательна. В период, когда мы все находимся под воздействием кризиса, этот вопрос крайне непрост, и нам тоже нужно подумать, каким образом стимулировать систему.
Наконец, ещё один серьёзный вопрос, который требует государственного подхода и мер поддержки, – это анализ существующей производственной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы. Её нужно оптимизировать, в том числе с учётом потребностей в новых рабочих местах. И здесь тоже, естественно, довольно серьёзное значение имеет позиция властей субъектов нашей страны.
По всем вопросам, которые мы сегодня с вами рассмотрим, я дам прямое поручение Правительству, с тем чтобы подготовить базовые, концептуальные документы и по конкретным позициям, которые мы с вами будем обсуждать сейчас по совершенствованию законодательства, и по совершенствованию уголовной политики в стране.
Мы с вами понимаем, что уголовная политика формируется не только в виде каких‑то прямых директив (как раз этого нет, у нас судебная власть абсолютно независима), но уголовная политика – это в целом результат деятельности всех властей. Это результат применения действующего уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а также результат той работы, которая ведётся в территориях, в регионах по социальной реабилитации, социальной адаптации, или социализации, как принято говорить, лиц, которые осуждены к тем или иным мерам наказания.
Хотел бы, завершая своё вступительное слово, подчеркнуть, что мы сделали пока только самые первые, но достаточно важные шаги к созданию эффективной, справедливой и цивилизованной системы исполнения наказания в нашей стране.
Условия содержания в исправительных учреждениях – несмотря на то что это мера наказания, и очевидно, что репрессивная составляющая всё равно в любом наказании должна присутствовать, но тем не менее – должны быть приемлемыми и цивилизованными. А те, кто наказание отбыл, должны быть готовы к тому, чтобы вернуться к полноценной, нормальной жизни.
Поэтому я предлагаю все эти вопросы обсудить.
Для первого выступления слово – губернатору Вологодской области Вячеславу Евгеньевичу Позгалёву.
В.Позгалёв: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Проблемы, которые сегодня обсуждаются на заседании президиума Госсовета Российской Федерации, актуальны и постоянно находятся в центре внимания государства и общества. Поэтому по Вашему поручению, уважаемый Дмитрий Анатольевич, рабочая группа президиума Госсовета подробно изучила проблему и подготовила доклад о состоянии дел в этой сфере.
Главный вывод состоит в том, что деятельность органов государственной власти по противодействию преступности, в том числе эффективная законотворческая и правоприменительная деятельность в этой сфере, реализация различных социальных программ на федеральном и региональном уровнях, привели в последние годы к улучшению состояния правопорядка в России. Тем не менее общее количество ежегодно совершаемых преступлений и уровень преступности в России остаются ещё достаточно высокими.
За сухими цифрами статистики скрываются проблемы большой социальной группы, судьбы конкретных людей, которые преступили закон, понесли наказание. Часть из них была лишена свободы. Очевидно, что преступность базируется на проблемах в общественном и социально-экономическом состоянии общества, и поэтому всё общество должно нести ответственность и быть заинтересованным в том, чтобы возвратить лиц, привлёченных к ответственности, к нормальной и полноправной жизни. Решить эту проблему должны мы все: и государство, и гражданское общество.
Рабочая группа отмечает позитивные сдвиги системы исполнения наказаний. Действительно, сделано немало. Однако этого недостаточно. Предстоит ещё большая работа по тому, чтобы пенитенциарная система отвечала требованиям сегодняшнего дня, современному уровню развития общества. Поэтому в докладе о дополнительных мерах по совершенствованию деятельности уголовно-исполнительной системы с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации рабочая группа отмечает недостатки, которые есть, и предлагает меры по их устранению.
Как показала статистика, около 900 тысяч человек находятся в местах лишения свободы. В то же время доля наказаний, не связанных с лишением свободы, мала в сравнении с долей совершаемых преступлений небольшой и средней тяжести. По‑прежнему большое количество людей содержится в местах предварительного заключения, порой не всегда обоснованно. Вопиющие показатели: в 2007 году 82 тысяч человек, которые были арестованы, после вынесения приговора были освобождены из‑под стражи, потому что наказание было назначено без лишения свободы. Это практически 40 процентов от общего числа арестованных на тот момент.
В обществе бытует мнение о несправедливости и неадекватности наказания лишением свободы многих преступных деяний. На эту тенденцию обращают внимание специалисты и общественность. Существующая система предварительного расследования, когда имеют место нарушения процессуальных сроков, формальное отношение к выбору меры пресечения до рассмотрения дела судом, нарушение процессуальных сроков, систематическое отложение судебных заседаний, уход в отпуска с оставлением дел в сейфах и другие подобные процессуальные профессиональные нарушения не оставляют порой суду выбора при назначении наказания. Если человек уже находился под стражей в период предварительного расследования и тем более если это имело место в течение длительного срока, суд назначает наказание в виде лишения свободы. Зачастую сроки лишения свободы определяются как сроки нахождения под стражей до суда. Иное решение означало бы фактическое признание необоснованности принятого ранее судом решения о заключении под стражу и необходимость реабилитации гражданина с выплатой ему финансовой компенсации. Подобные действия уже не являются фактами чрезвычайными и воспринимаются как норма. Между тем это не просто нарушение формальных требований – во многих случаях это судьба человека. Оценка действий судьи при применении ответственности не должны носить узкокорпоративный характер, как это имеет место в настоящее время. Необходимо более широкое участие представителей гражданского общества, юридической общественности в целях повышения открытости данных процедур. Конституционный принцип несменяемости судей не должен восприниматься как принцип вседозволенности. Принципы независимости и несменяемости судей должны быть уравновешены механизмами ответственности судей за ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей.
Рабочая группа всецело поддерживает Ваше, Дмитрий Анатольевич, мнение о том, что в нашей стране огромное количество людей, которые проходят через такую меру, как лишение свободы. Мы прекрасно знаем, как отражается это на общественных устоях. Ваше поручение о разработке мер, касающихся декриминализации общества и применения альтернативных мер наказания, очень своевременно и актуально. В докладе рабочей группы этому вопросу уделено особое внимание, предложен широкий комплекс правовых и организационных мер для того, чтобы кардинальным образом изменить ситуацию в лучшую сторону. Необходимо активно применять положения Уголовного кодекса Российской Федерации, которые предусматривают альтернативные лишению свободы наказания: ограничение свободы, обязательные работы, исправительные работы. Однако данные нормы кодекса должны быть введены в действие отдельными федеральными законами по мере создания условий для исполнения этих видов наказания. При этом установленные сроки для принятия этих законов давно истекли. Думаю, что в ходе сегодняшнего заседания президиума Госсовета мы услышим новые предложения по данной проблеме.
Теперь несколько слов непосредственно о мерах по совершенствованию деятельности уголовно-исполнительной системы с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сразу же отметим, что деятельность и развитие уголовно-исполнительной системы нельзя рассматривать отдельно, вне общественного развития, без учёта направлений и путей совершенствования правоохранительной и судебной системы государства. У руководства страны была правильная политическая воля в проведении реформирования системы, и первые результаты будут представлены сегодня в докладе Федеральной службы исполнения наказаний.
В свою очередь рабочая группа, отмечая в целом положительные итоги деятельности, констатирует, что пока эта система не отвечает экономическому, социальному и правовому уровням развития российского общества. Явно просматривается определённая мозаичность в деятельности этой системы, как в русской пословице: где пусто, а где густо. Если в стандартах содержания в местах лишения свободы мы продвинулись достаточно далеко и уже выходим на европейский уровень, то в целом ряде направлений ситуация остаётся ещё сложной. Известно, что лучшим средством реабилитации является трудовая деятельность, вот тут‑то и собралось наибольшее количество проблем, особенно они обострились в последние годы, когда страна осваивает рыночные механизмы развития экономики. Наиболее негативные её проявления фиксируются в практическом отсутствии надлежащих экономических условий, способствующих максимально широкому вовлечению осуждённых в трудовую деятельность. Ни структура, ни качество производимой продукции не позволяют ей на равных конкурировать на товарных рынках с продукцией, произведённой другими производителями.
При закупке для государственных и муниципальных нужд действующее законодательство требует обязательного проведения аукционов и торгов. То есть предполагается соответствие продукции определённым требованиям и способность конкурировать с товарами иных производителей. Решением данной проблемы могла бы стать разработка мероприятий, направленных на создание условий для конкурентоспособного производства, а также стимулирование работодателей для привлечения труда осуждённых.
Само по себе наказание, которое государство предъявляет человеку, это кара или же всё‑таки перевоспитание? На этот вопрос всегда есть один универсальный ответ: это и то и другое. И уголовно-исполнительная система должна содержать в себе оба эти элемента. Если она лишается хотя бы одного из них, она неэффективна, и она должна меняться.
Представляется целесообразным рассмотрение вопроса о создании новых рабочих мест, обучении специальностям, востребованным в современных условиях. Целесообразно предоставление федеральным законодательством субъектам Российской Федерации полномочий по установлению квот для приёма на работу лиц, освобождённых из мест лишения свободы и осуждённых к иным видам наказания лиц, входящих в группу риска, установление обязательной платы за невыполнение данной обязанности и мер ответственности. Также следует проанализировать возможности совершенствования налогообложения организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему, и использование внебюджетных доходов для улучшения условий содержания осуждённых.
После отбытия наказания гражданин возвращается в общество. Однако зачастую общество и государство не готовы обеспечить ему, во многом утратившему социальные связи, крышу над головой, работу, минимальные материальные и финансовые ресурсы для адаптации к жизни на свободе. Для решения проблемы, на наш взгляд, необходимо разработать федеральную комплексную целевую программу с условным названием «Дорога домой», которая обеспечит взаимодействие и ответственность всех федеральных и региональных структур в процессе социальной реабилитации.
Рабочая группа внимательно изучила весь комплекс вопросов, касающихся данной сферы, предложен ряд мер по исправлению ситуации. Требуется дальнейшая целенаправленная работа по обеспечению в учреждениях исполнения наказаний конституционных прав граждан на образование и медицинскую помощь.
Актуальность приобретает вопрос получения или завершения не только профессионального, но и общего образования. Впервые почти в каждом исправительном учреждении появились осуждённые, которые не умеют ни читать, ни писать, вообще не ходили в школу. И хотя уголовно-исполнительная система имеет образовательные подразделения, никто не ожидал появления совершенно неграмотных осуждённых, требующих организации начального образования.
Особую озабоченность вызывает падение и до того невысокого уровня авторитета профессии людей, работающих в этой системе. Проблема в преемственности кадров; низкая заработная плата, необеспеченность социальными льготами, прежде всего доступным жильём, тяжёлые психологические условия труда не способствуют престижу профессии. В этой сфере необходимо принять срочные меры для исправления ситуации. В серьёзной модернизации нуждается система материального и социального обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы. Денежное содержание сотрудников целесообразно довести до уровня, соответствующего сложности и опасности их труда, гарантирующего экономическую независимость, надёжную антикоррупционную защиту, способную предотвратить отток квалифицированных специалистов в коммерческие структуры.
Вопросы совершенствования деятельности уголовно-исполнительной системы должны решаться государством с участием субъектов Российской Федерации. Свою лепту в решение этих проблем могли бы внести органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Для этого у регионов имеется значительный потенциал, и, несмотря на то что принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №277-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы», который легализует возможность субъектов Российской Федерации проводить мероприятия по стабилизации и развитию уголовно-исполнительной системы, оказывать содействие обеспечению трудовой занятости осуждённых, законодательно не определены конкретные механизмы взаимодействия органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Уверен, что по итогам нашего заседания будут приняты соответствующие законодательные акты, чётко регламентирующие отношения в этой сфере.
Хотелось бы отметить ещё один аспект. Система учреждений, исполняющих наказание, по‑прежнему носит достаточно закрытый характер. Взаимоотношения с гражданским обществом в этой сфере, имею в виду попечительские советы, религиозные конфессии и комиссии по реабилитации и другие общественные организации, носят спорадический характер. Требуется более чёткая регламентация деятельности таких организаций в данных учреждениях. Практика деятельности комиссий по помилованию, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года №1500, показала их востребованность. Однако статус членов комиссии, порядок обеспечения деятельности, порядок работы требуют уточнения с опытом их работы.
В связи с созданием комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации в стране возникла система общественного контроля за положением дел в уголовно-исполнительной системе. Члены комиссий постоянно бывают во всех исправительных учреждениях, проверяют условия содержания, коммунально-бытовые условия, питание, медицинское обслуживание, встречаются с осуждёнными, ведут приём осуждённых и родственников осуждённых, помогают в социальной реабилитации после освобождения. Итоги деятельности обобщаются и направляются в Администрацию Президента Российской Федерации, Министерство юстиции, Федеральную службу исполнения наказаний России, главам субъектов Российской Федерации. Вместе с тем статус членов комиссий, порядок обеспечения деятельности комиссий законодательством не урегулирован. Трудовое законодательство не предусматривает обязанности работодателя возмещать расходы по выполнению данных общественных обязанностей. Названные вопросы не относятся к обязательствам субъектов Российской Федерации.
И в заключение хотел бы обратить внимание ещё на одну проблему, которую мы обсуждаем. Эта проблема носит глубоко нравственный характер. Сегодня мы наблюдаем опасное явление – криминализацию общества, которая активно проявляется в языке, поведении и, самое главное, в качественных и нравственных оценках в обществе. Моральное осуждение со стороны общества меняется на категорию «не повезло», через СМИ и кинематограф романтизируется уголовная жизнь. Полки магазинов завалены литературой, как выжить в зоне; доступная литература, как не нарушать закон, – явный дефицит, а предмет «Основа государства и права» так и не стал основной дисциплиной в средней школе. Явно недостаточно внимания государства к изданию литературы, направленной на правовое образование подрастающего поколения. При огромном количестве общедоступных программ и фильмов с псевдоправовой направленностью программа действительно направлена на повышение правовой грамотности и доступна только при подключении на платной основе к системе спутникового телевидения и соответственно приобретении соответствующего оборудования.
Уважаемые коллег, ещё раз отмечу, что рассматриваемая проблема носит комплексный характер, и её решение зависит от эффективного взаимодействия всех ветвей власти, органов управления и общественности. Уверен, совместными усилиями мы способны её решить.
Спасибо за внимание.
Д.Медведев: Спасибо, Вячеслав Евгеньевич. Я думаю, что мы потом обменяемся впечатлениями. Буквально несколько слов скажу просто в порядке прямой реакции на то, что Вы – и другие, видимо, тоже будут говорить.
Мы понимаем, в чём, собственно, состоит проблема уголовно-исполнительной системы и уголовно-исполнительной политики в стране. Собственно говоря, она распадается на две составляющие. Это вопросы собственно уголовной политики, то есть кого наказывают, за что наказывают и зачем наказывают. То есть вопрос того, какие действия являются преступлениями, как принято говорить – криминализованными действиями, а какие действия не преследуются в уголовном порядке. Мы понимаем, что целью наказания всегда является, с одной стороны, репрессия за совершённое преступление, а с другой стороны – надежда на исправление такого человека. Поэтому здесь очень многое зависит от того, каким образом соответствующие нормы применяются, и это, собственно, обычно и называется уголовной политикой. Уголовная политика в значительной мере зависит от позиции федеральных и региональных властей. В создании этой уголовной политики принимаем участие все мы, здесь присутствующие: и Президент, и исполнительная власть, и, естественно, власть законодательная, и власть судебная. И от того, как расставлены акценты, собственно говоря, и зависит работа уголовно-исполнительной системы.
Я в своём вступительном слове сказал, что в течение, по сути, всего ХХ века эта система воспроизводила только один элемент – репрессию. Сейчас мы стоим на принципиально других позициях, но нам нужно смотреть за текущими тенденциями. Если вернуться на несколько лет назад, вы помните, когда изменилось законодательство, касающееся порядка избрания меры пресечения в виде ареста, и эти полномочия перешли к судебным властям, то вначале санкция на арест давалась, может быть, очень аккуратно – сейчас практически (мы сейчас обменялись с Вячеславом Михайловичем [Лебедевым]) 90 процентов обращений следственных органов поддерживается. О чём это говорит? Это говорит о том, что следственные органы, органы, которые занимаются возбуждением этих ходатайств, они, как правило, исходят из того, что по‑иному обеспечить все основные мероприятия, связанные с установлением истины по делу, как принято говорить, невозможно, как только подвергнув лицо аресту. Но мы понимаем, что зачастую это совсем неэффективно. И впоследствии, действительно, значительное число таких лиц выпускается на свободу, и государство обязано им компенсировать всё то, что связано с пребыванием в местах лишения – вернее говоря, в местах, где осуществляется исполнение меры пресечения, в следственном изоляторе. Поэтому я сейчас просто предлагаю подумать и о том, каким образом нам на будущее формировать вот эту уголовную политику. Здесь не только вопрос собственно нормы права, но и вопрос правоприменения.
И вторая составляющая, которая на самом деле является очень важной, – это инвестиции в саму уголовно-исполнительную систему. И вот здесь мы можем говорить о трёх разновидностях такого рода инвестиций. Это деньги для поддержания собственно самой системы, мест лишения свободы, куда мы, может быть, последние годы стали направлять гораздо большие средства, но всё равно пока недостаточные.
Второе – это деньги в систему реабилитации в широком смысле этого слова, в том числе и в создание новых рабочих мест, – отдельная тема, особенно в период сложностей, которые сегодня существуют. Ну и, естественно, деньги и в целом статусные вопросы сотрудников уголовно-исполнительной системы, престижа их работы.
К этим двум составляющим и сводится эффективность работы уголовно-исполнительной системы. Поэтому, я думаю, мы эти вопросы в основном должны сегодня обсудить.
И ещё одна тема, которую Вячеслав Евгеньевич затронул, – это работа комиссий по помилованию. Я специально на эту тему никогда не высказывался, но я считаю, что здесь, в этой сфере, недопустимо шараханье. Недопустима такая ситуация, когда эти комиссии либо пачками предлагают лиц, которые обращаются с такого рода требованиями, просьбами к власти, причём по самым разным составам преступлений, так и, наоборот, когда эти комиссии вообще никого не предлагают к помилованию. Здесь должна быть разумная государственная линия, но этим вопросом, конечно, буду заниматься я сам как Президент.
Давайте продолжим обсуждение. Пожалуйста, Юрий Иванович Калинин, директор Федеральной службы исполнения наказаний России.
Ю.Калинин: Глубокоуважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены президиума Государственного совета, уважаемые участники заседания!
Создание в последние годы необходимых правовых и социально-экономических условий для дальнейшего развития пенитенциарной системы России позволит достичь определённых результатов. Особое внимание было уделено совершенствованию нормативно-правовой базы. С 1999 года по настоящее время принято 38 федеральных законов, более 40 постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на улучшение деятельности уголовно-исполнительной системы, закрепление юридических гарантий прав и законных интересов осуждённых, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Работа по совершенствованию уголовно-исполнительного законодательства, в том числе и в рамках выполнения требований Всеобщей декларации прав человека, Конвенции по защите прав человека и основных свобод, других международно-правовых актов, осуществляется постоянно. Значительно увеличен объём бюджетного финансирования, это позволило улучшить условия содержания подследственных и осуждённых, ввести в период с 2005 года по настоящее время около 34 тысяч мест для содержания лиц, заключённых под стражу.
С 2007 года реализуется федеральная целевая программа развития уголовно-исполнительной системы, которой предусмотрено введение в действие 176 тысяч квадратных метров площадей для содержания подследственных, что позволит привести условия их содержания в соответствие с требованиями российского законодательства. В настоящее время средний размер камерной площади, приходящейся на одного человека в следственных изоляторах, доведён до 4,6 метра. Ещё 7–8 лет назад приходилось 50–60 сантиметров на одного человека.
Значительно вырос объём ассигнований из федерального бюджета на текущий капитальный ремонт объектов. Многие следственные изоляторы, исправительные колонии размещаются в переоборудованных для этих целей постройках XIX, первой половины ХХ веков, более 60 из которых находились в неудовлетворительном состоянии. По сравнению с 2000 годом финансирование на эти цели увеличилось в 20 раз. Благодаря этому удалось преодолеть кризисную ситуацию с техническим состоянием зданий, а также системы жизнеобеспечения следственных изоляторов и колоний.
Несмотря на рост числа поступающих в места лишения свободы граждан, больных социально опасными заболеваниями, за счёт улучшения медицинского обеспечения количество больных активным туберкулёзом в исправительных учреждениях России по сравнению с 2001 годом снизилось в два раза, заболеваемость уменьшилась в 2,5 раза, смертность – в 3,8 раза. Общая заболеваемость и смертность осуждённых лиц, содержащихся в СИЗО, снизились на 46 процентов.
Особое внимание уделяется воспитательной работе с осуждёнными, получению ими образования, профессии, развитию социальной и психологической службы. 1600 работников социальных служб исправительных учреждений взаимодействуют с представителями органов местного самоуправления, правоохранительными органами, службами занятости и социальной защиты населения при решении вопросов получения осуждёнными пособий, пенсий, утраченных документов, их трудового и бытового устройства после освобождения. Используя современные диагностические и психокоррекционные программы, 3,5 тысячи психологов оказывают помощь спецконтингенту и персоналу. В результате этой работы легче проходит адаптация человека в местах лишения свободы, подготовка его к освобождению и одновременно выявление причин, осложняющих оперативную обстановку.
Во взаимодействии с региональными органами власти в учреждениях развиваются все формы образования включая высшее. По сравнению с 2005 годом количество школ и учебных пунктов увеличилось на 266 (или на 50 процентов). Осуждённые получают образование на договорной основе в 30 учреждениях среднего и 65 – высшего образования, по заочной или дистанционной форме обучения. Обеспечивается получение осуждёнными необходимой на рынке труда профессией в 334 профессионально-технических училищах и 220 их филиалах. Уголовно-исполнительная система открыта для общественных организаций и средств массовой информации. 450 благотворительных фондов, общественных и религиозных организаций на постоянной основе конструктивно сотрудничают с учреждениями. В учреждениях действуют 464 храма, 722 молитвенные комнаты, строится на сегодня более 70 храмов. Православная церковь также активно участвует в работе по оказанию помощи в социальной реабилитации лиц, освобождённых из мест лишения свободы, создавая приюты, принимая освобождённых из мест лишения свободы в монастыри в качестве сотрудников.
В 2007 году при Федеральной службе исполнения наказаний во всех субъектах Федерации созданы общественные советы по проблемам деятельности системы. Недавно принятый федеральный закон об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания позволил сделать учреждения системы ещё более активными для институтов гражданского общества. Созданы необходимые условия для работы наблюдательных комиссий. В течение года уполномоченными по правам человека в Российской Федерации осуществлено 391 посещение, 6475 раз посещали исправительные учреждения и следственные изоляторы общественные организации и более 4 тысяч раз представители средств массовой информации.
Наряду с повышением эффективности воспитательной работы в целях обеспечения правопорядка и законности, безопасности спецконтингента и персонала принимаются меры по внедрению современных технологий. В настоящее время более 50 процентов объектов системы оснащено интегрированными системами безопасности отечественного производства. Их применение позволяет предотвратить, своевременно реагировать и документировать противоправные проявления, контролировать действия и несение службы сотрудниками и в конечном итоге повысить уровень контроля за соблюдением прав осуждённых в местах лишения свободы.
В результате комплекса принятых мер в прошлом году общее количество преступлений в местах лишения свободы сократилось на 17 процентов, тяжких преступлений – на 47, количество побегов из‑под охраны – в три раза (или с 15 до 5 случаев). Принимаются меры по сохранению профессионального ядра сотрудников, действует многоуровневая система профессиональной подготовки кадров, в которую входят 9 институтов с семью филиалами, 74 учебных центра. Ни в одной европейской пенитенциарной системе нет подобной системы подготовки кадров. Всего обучается более 16 тысяч курсантов и слушателей, ежегодно проходят повышение квалификации 36 тысяч сотрудников.
Проводимое в Российской Федерации реформирование уголовно-исполнительной системы получило международное признание. Представители пенитенциарных систем ряда зарубежных стран: Великобритании, Норвегии, Германии и других, – на основе долгосрочных соглашений изучают и используют опыт нашей системы, накопленный в ходе реформы. Данное сотрудничество также и нам позволяет изучать и внедрять европейский опыт.
Анализ результатов проделанной работы показывает, что для дальнейшего развития необходимо совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности системы. При этом реформа уголовно-исполнительной системы должна затрагивать изменения в уголовной политике государства, в правоприменительной практике, более широкое применение административного законодательства, декриминализацию уголовного, развитие видов наказаний, не связанных с лишением свободы. Одним из важных вопросов реформы является подбор и подготовка высококвалифицированных сотрудников на основе достойного стимулирования их труда.
Дальнейшее реформирование уголовно-исполнительной системы мы видим по следующим основным направлениям.
Расширение применения наказаний, не связанных с лишением свободы. За последние четыре года в следственные изоляторы поступило 1,515 миллиона вновь арестованных, освободилось из СИЗО, исправительных – 1,39 миллиона. За это же время численность в учреждениях УИС увеличилась на 125 тысяч и на начало этого года составила 888 тысяч. Это привело к переполнению в колониях строгого, общего режимов, в колониях для женщин. Перенаселённость приводит к повышению конфликтности, значительному увеличению нагрузки на сотрудников, а большое количество лиц, проходящих через нашу систему, ухудшает криминогенную обстановку в регионах и в стране в целом. В местах лишения свободы содержится более 200 тысяч осуждённых, отбывающих наказание за преступления небольшой и средней тяжести, со сроком наказания до трёх лет. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо отменить уголовную ответственность за некоторые преступления, не представляющие серьёзной общественной опасности, перевести их в категорию административных правонарушений с одновременным усилением мер административной ответственности за такие деяния, также расширить применение альтернативных лишению свободы видов наказания для лиц, осуждаемых впервые, при наличии смягчающих обстоятельств. Необходимо ускорить принятие законопроекта о введении в действие наказаний в виде ограничения свободы, который находится в Государственной Думе. По предварительным расчётам, в случае его принятия ежегодно более 100 тысяч человек не попадут в исправительные колонии.
Второе. Создание общегосударственной системы постпенитенциарной помощи осуждённым, освободившимся из мест лишения свободы. Полученный опыт доказывает необходимость создания целостной системы реабилитации для граждан, вышедших на свободу и её закрепление в нормативно-правовом порядке. 195 центров социальной реабилитации работает в Республике Карелия, Чувашской Республике, Чеченской Республике, Красноярском и Пермском краях, Архангельской, Воронежской, Нижегородской, Новосибирской, Свердловской областях и ряде других. Среди бывших осуждённых, которые получили соответствующую социальную помощь в таких центрах, уровень рецидивной преступности составляет 3,5–4 процента, что свидетельствует о высокой эффективности их деятельности.
Третье. Участие субъектов Российской Федерации в выработке и реализации совместных мер государственной поддержки уголовно-исполнительной системы. Без тесного сотрудничества с региональными ветвями власти реформирование уголовно-исполнительной системы не может получить дальнейшего развития. Уже сегодня мы видим положительные результаты такого взаимодействия в республиках Башкортостан, Татарстан, Красноярском, Пермском краях, Архангельской, Саратовской, Вологодской, Московской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, городах Санкт-Петербурге, Москве и ряде других.
17 декабря прошлого года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации внесены изменения в Федеральный закон об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, предусматривающие возможность участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в исполнении отдельных государственных функций в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы. В частности, привлекать дополнительные средства для реализации специальных региональных программ, включающих получение осуждёнными образования, профессии, медицинского обеспечения, укрепление материально-технической базы учреждений уголовно-исполнительной системы, создание рабочих мест.
Учреждения системы имеют определённый производственный потенциал, и при соответствующей государственной поддержке федеральные службы исполнения наказаний готовы развивать мощности по металлообработке, заготовке и переработке древесины, по выпуску швейных изделий, обеспечению и развитию агропромышленного комплекса. В то же время, являясь государственными организациями, пенитенциарные учреждения не могут конкурировать с коммерческими структурами при участии в конкурсах на поставку товаров и закупке сырья и материалов. Они не входят в состав соисполнителей государственной программы развития сельского хозяйства, в результате чего мы теряем объёмы производства и рабочие места.
О повышении социального статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы, престижа службы в исправительных учреждениях. В современных условиях значительно усложнились условия труда персонала, возросли предъявляемые к нему требования. Это связано в первую очередь с продолжающимся ростом численности осуждённых и заключённых под стражу, ухудшением криминогенных характеристик, увеличением количества лиц с психическими отклонениями, больных социально опасными заболеваниями.
Участились случаи угроз и нападений на сотрудников уголовно-исполнительной системы и членов их семей, связанные со служебной деятельностью. Однако уровень денежного довольствия сотрудников уголовно-исполнительной системы ниже соответствующих выплат других силовых структур Российской Федерации. Размер денежного довольствия сотрудников из числа младшего инспекторского состава в первые годы службы составляет 8–11 тысяч рублей в месяц. Заработная плата работников из числа гражданского персонала составляет 6–8 тысяч рублей. В связи с этим наблюдается ухудшение качественного состава кадров, отток сотрудников мужчин из учреждений системы. В крупных промышленных центрах часть должностей вынужденно замещается иногородними сотрудниками, несущими службу вахтовым методом. Доля женщин среди сотрудников увеличилась и достигла в среднем 20 процентов, а в отдельных регионах этот показатель составляет 45–50 процентов.
Ещё одним важным фактором, обусловливающим высокую текучесть кадров, является отсутствие перспектив в получении жилья. Представляется необходимым рассмотреть вопрос о стимулировании за особые условия службы персонала уголовно-исполнительной системы, как это сделано для сотрудников МВД России начиная с 1 января этого года.
Глубокоуважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены президиума Государственного совета, уважаемые участники совещания!
Решение затронутых проблем позволит преобразовать уголовно-исполнительную систему в современную службу социальной реабилитации, соответствующую требованиям международных стандартов. В настоящее время разрабатывается концепция развития уголовно-исполнительной системы на период до 2020 года, в которой будут отражены пути дальнейшего развития с учётом выработанных на сегодня решений.
Благодарю за внимание.
* * *
Д.Медведев: Мы, как правило, обсуждаем такого рода вопросы на внутренних совещаниях с участием сотрудников правоохранительных органов, представителей судебной системы, но в этой ситуации мы обсуждаем вопросы с участием руководства регионов. И это абсолютно справедливо, потому что все эти процессы – и следствие, и суд, и исполнение наказаний, как завершение этого процесса, – происходят на наших территориях, а не где‑то в безвоздушном пространстве или в пределах Садового кольца в Москве.
Какой общий вывод? Уголовно-исполнительная система за последние годы изменилась, но она до сих пор крайне несовершенна. В связи с этим и были подняты самые разные вопросы. И практически в каждом выступлении либо в явной форме, либо в почти аллегорической сквозил или возникал один и тот же вопрос: само по себе наказание, которое государство предъявляет человеку, это кара или же всё‑таки перевоспитание? На этот вопрос всегда есть один универсальный ответ: это и то и другое. И исполнительная система, уголовно-исполнительная система должна содержать в себе оба эти элемента. Если она лишается хотя бы одного из них, она неэффективна, и она должна меняться.
Теперь по поводу тех решений, которые мы примем. Есть, естественно, набор поручений, тем не менее позволю себе несколько слов сказать в порядке комментария к тому, что прозвучало.
Думаю, что мы должны самым внимательным образом посмотреть на действующее уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное наказание, потому что оно не бывает, во‑первых, совершенным, во‑вторых, время проходит, требуется вносить какие‑то коррективы, и, наконец, мы должны посмотреть и на саму судебную практику, которая вытекает из соответствующих решений на основе соответствующего законодательства.
Думаю, что мы должны согласиться с тем, что нам нужно будет внести изменения в законодательство: либо оживить часть норм, которые уже существуют, либо просто создать их заново.
Все здесь согласны, наверное, с тем, что тот перечень мер наказания, которые сегодня есть, не является полным, и я здесь поддерживаю идею реанимации в качестве вида наказаний исправительных работ как гораздо более гуманной меры наказания, чем лишение свободы, но в то же время позволяющей надзирать за человеком и социализировать осуждённого.
Согласен, что нам нужно принять законы в развитие норм Уголовного кодекса, касающихся таких мер наказания, как ограничение свободы и арест. Такого рода решения, думаю, нам необходимо принять, и такого рода законопроекты должны быть подготовлены в тех случаях, когда их ещё нет, потому что по одному из этих законопроектов работа уже ведётся, находится в Государственной Думе. И такого рода законы нужно выпустить, потому что это и будет самым существенным вкладом в процесс гуманизации уголовно-исполнительной системы.
Что касается мер пресечения. Думаю, что здесь тоже нужно согласиться с тем, что в качестве альтернативных и эффективных мер пресечения необходимо использовать и домашний арест, и залог, и это должно быть такой внутренней установкой, при этом, конечно, нужно смотреть на тяжесть совершённого деяния и на личность подозреваемого и обвиняемого.
Здесь также звучал вопрос о законодательном установлении обязанностей согласования прокурором вопроса о мере пресечения. Пока не предвосхищаю никаких решений, но считаю, что нам нужно проанализировать это предложение, тем более что оно вносится, как я понимаю, прокуратурой и поддерживается Министерством юстиции. Надо посмотреть, насколько это будет способствовать эффективному и качественному расследованию, с одной стороны, а с другой стороны, защите прав самих подозреваемых и обвиняемых.
То, о чём говорили наши уважаемые коллеги, которые занимаются у нас вопросами правозащиты. Считаю, что это справедливо, конечно, – мы должны обратить внимание и на медицинское обслуживание, и на образование. Вы знаете, вопросы самой медицинской помощи, вопрос лечебной системы – это скорее вопрос не идеологический, а вопрос финансовый и вопрос распределения полномочий.
Нам регионы говорят: а мы готовы взять это на себя. Давайте посмотрим, как это можно сделать, тем более что действительно вопросы организации системы здравоохранения и так входят в компетенцию регионов. Что‑то необходимо всё равно оставлять на федеральном уровне, но в любом случае этой лечебной системой нужно заниматься, это абсолютно очевидно.
Теперь по вопросам общественного контроля. Я с Вами тоже вынужден согласиться, что пока этот общественный контроль не работает. Это поле не существует, то есть мы его юридически создали, а фактически оно не насыщено. Это вопрос нашей, знаете, во‑первых, решимости, энергии этим заниматься. И, во‑вторых, это вопрос культурно-исторических традиций. Надо просто постепенно, без напряга, но всё‑таки эту систему создавать, без хамства, взаимоуважительно, внимательно относясь и к тем вопросам, которые ставят сотрудники уголовно-исполнительной системы, в то же время ориентируясь на те цели, которые преследует создание системы общественного контроля.
Думаю, что заслуживают самого внимательного отношения и те предложения, которые были сделаны самыми разными коллегами в части, касающейся изменения системы наказания, и введения, или, точнее, скажем так, замены части деяний, за которые наступает ответственность в уголовном порядке, то есть уголовно наказуемых действий на действия, которые преследуются в административном порядке. То есть так называемая декриминализация, но по тем составам, по которым у специалистов и в обществе существует консенсус, что такого рода действия не должны подлежать ответственности в уголовном порядке.
То же самое – я бы считал правильным вернуться и к вопросу административной преюдиции, то есть предварительных решений, которые являются основанием для наступления уголовной ответственности. Потому что мы в какой‑то момент отказались от этой конструкции из каких‑то общетеоретических соображений, но жизнь подсказывает, что она была эффективной.
Я также полагаю, что и система наказания, или пределов назначения наказаний, о которых говорил и Председатель Верховного Суда, и Министр юстиции, требует как минимум переосмысления, потому что жёстко фиксированные меры наказания связывают судье руки, и иногда судья просто вынужден, для того чтобы правильным образом применить закон по отношению к подсудимому, назначать наказание ниже низшего предела. Но, во‑первых, это как бы абсолютное исключение, во‑вторых, это очень часто ударяет по самому судье, которого начинают подозревать в том, что он делает это за взятку. Поэтому закон должен быть в этом смысле разумным.
Общее предложение, которое звучало, которое мы, кстати сказать, обсуждали и на нашем постоянном совещании членов Совета Безопасности и которое прозвучало здесь, в отношении изменения системы режимов отбывания наказания – это та тема, которой, конечно, нужно будет самым внимательным образом заняться и руководству уголовно-исполнительной системы, и Министру юстиции, и вообще всем руководителям правоохранительных органов.
Та система, которая нам досталась в наследство, которую мы слегка подретушировали в 90-е годы, а именно: колония поселения, общий режим, строгий режим и особый режим, – эта система сегодня уже, наверное, не соответствует требованиям дня. Она может быть укрупнена. И в этом смысле, думаю, что та идея, которая прозвучала, – идея о том, чтобы в одном случае этот режим был близок к режиму колонии-поселения, или бывшего обязательного осуждения с привлечением к труду или освобождения с привлечением к труду, то есть «химии», – с одной стороны, а с другой стороны – это для лиц, совершивших тяжкое преступление, или лиц, в отношении которых не приходится сомневаться в их установках, – это была бы, по сути, тюремная система со всеми минусами этой системы. Это тоже нужно будет, наверное, из концептуального подхода уже через какое‑то время превратить в предложения по совершенствованию законодательства.
Весь набор поручений подготовлен. Он будет дополнен с учётом того, о чём мы с вами сегодня говорили. Думаю, что до конца этого года мы должны будем внести все эти изменения, саму концепцию разработать до 1 августа текущего года. Изменения в законодательство, думаю, что можно будет подготовить быстрее, во всяком случае, в течение нескольких месяцев. И другие вопросы тоже решить без проволочек.