В.Путин: Добрый день, уважаемые коллеги!
Сегодняшнее заседание Госсовета посвящено важнейшему вопросу – стратегическому планированию социально-экономического развития территорий Российской Федерации. Это первое крупное совещание после состоявшегося саммита «восьмерки», и я хотел бы буквально два слова сказать по оценке основных результатов этого мероприятия.
Российское председательство на саммите прошло успешно, плодотворно. Лидеры стран – членов «восьмерки» отметили не только актуальность предложенной нами повестки, но и согласились с большинством проработанных Россией решений. Это вопросы, как вы знаете, энергобезопасности, доступности образования, борьбы с инфекционными заболеваниями.
Хотел бы отметить очень доброжелательный подход к нашей работе, и, более того, если бы не действительно товарищеская поддержка, помощь в течение целого года подготовки со стороны наших партнеров – как руководителей стран – членов «восьмерки», так и наших коллег на экспертном уровне, – думаю, что такого результата не было бы. Это результат общий работы.
Подчеркну: практически все эти вопросы, которые мы рассматривали на «восьмерке», крайне важны для развития нашей собственной страны. И ряд решений саммита прямо связан с национальными приоритетами России, названными в послании Президента Федеральному Собранию. Задачи, поставленные по итогам саммита, надо решать и в целях развития страны в целом, и в интересах развития регионов. О чем мы сегодня и предполагаем разговаривать.
У субъектов Федерации появляются более широкие возможности для привлечения инвесторов в свои территории. А по целому ряду позиций они становятся связующим звеном международных экономических, торгово-финансовых, гуманитарных контактов. Однако для этого потребуется системная работа по развитию инфраструктуры, по созданию благоприятной деловой среды, по совершенствованию механизмов привлечения инвесторов.
Подчеркну: на территории страны не должно быть отсталых провинций и «медвежьих углов», живущих отдельно от планов всей России и тенденций развития современного мира. И потому консолидация наших усилий на стратегических, «прорывных» направлениях должна стать ядром обновленной региональной политики нашей страны.
Именно с этих позиций и предлагаю сегодня рассмотреть вопросы формирования комплексных социально-экономических планов территорий. При этом надо продумать пути совершенствования механизмов взаимодействия различных уровней исполнительной власти. Повторю: это нужно и для успешной повседневной работы в территориях, и для точной постановки перспективных общенациональных задач.
Уважаемые коллеги!
Стратегические планы развития – это всегда крайне сложная и ответственная тема. И даже текст представленного Рабочего доклада подтверждает, что здесь пока больше вопросов, чем ответов. Кроме того, налицо и большой разброс мнений.
Хотел бы в этой связи подчеркнуть, что в условиях рыночной экономики копирование моделей работы советского Госплана или даже совнархозов, конечно же, и нецелесообразно, и невозможно, и просто вредно.
Вместе с тем формирование планов и программ вполне совместимо с рыночными условиями хозяйствования. И вы знаете, что практически все развитые экономики и крупнейшие бизнес-корпорации вырабатывают такие стратегии развития в рыночных условиях.
Думаю, что к этой теме мы вернемся еще не раз. Видимо, привлечем и аналитические возможности Совета Безопасности России. Предлагаю, в частности, провести, как это уже бывало у нас, совместное заседание президиума Госсовета и Совета Безопасности.
Сегодня же остановлюсь только на самых принципиальных подходах к стратегическому планированию.
Во‑первых, считаю, что планирование социально-экономического развития субъектов Федерации – это прежде всего задача их органов государственной власти. И излишняя регламентация со стороны министерств ни к чему.
В то же время конечные цели деятельности органов государственной власти как регионального, так и федерального уровня обязаны быть едиными. Да и по Конституции государственные органы власти в Российской Федерации вне зависимости от их уровней являются единой системой. Больше того, показатели деятельности Правительства России должны консолидировать в себе итоги работы в субъектах: начиная от показателей развития образования и заканчивая вопросами модернизации инфраструктуры. При этом каждый уровень власти, как известно, имеет свои возможности, свои полномочия.
На сегодняшний день большинство субъектов Федерации приняли свои концепции социально-экономического развития. Но глубина проработки этих программ, их практическая применимость пока не всегда отвечает уровню стратегических задач. Мало помогают они и в проведении эффективной социальной и демографической политики в стране.
Полагаю, что критериями состоятельности региональных программ должны быть прежде всего рост объемов производства и доходов консолидированных бюджетов регионов, а также эффективное использование имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов. Надо постоянно ориентироваться на увеличение инвестиций. И, конечно, на уровень экономической, предпринимательской свободы в регионах.
Уважаемые коллеги! Дорогие друзья!
Мы много раз на этот счет говорили: движение пока еще очень-очень слабое в этом смысле. Уровень предпринимательской свободы в регионах России остается очень низким, а это один из основных элементов развития в современном мире. И я обращаю ваше внимание на это. Отнеситесь к этому самым серьезным образом. Лично посмотрите на все проблемы, связанные с этими вопросами.
Во‑вторых, надо продолжать работу по совершенствованию системы межбюджетных отношений. Причем таким образом, чтобы она стимулировала субъекты Федерации к развитию собственной доходной базы и содействовала выравниванию бюджетной обеспеченности.
Следующий вопрос – это комплексное планирование межрегиональных и межотраслевых инвестиционных проектов. Это то, чем мы сегодня должны заниматься и займемся, и это то, что пока еще слабо проработано либо не прорабатывается подчас вообще. Между тем Правительство должно не просто уделять этим вопросам повышенное внимание, главное, оно обязано вести эту работу вместе с регионами и стратегическими инвесторами. И сам Председатель Правительства еще года два назад обращал на это внимание, говорил об этом как об основном направлении деятельности Правительства. Нужно, чтобы это вошло в практику деятельности Правительства Российской Федерации.
Учет в региональном планировании такого рода проектов придаст им иное качество, будет дополняться усилиями местных органов власти и способствовать гармоничному развитию территорий.
Только один пример приведу. Мы приступили к строительству крупнейшего за всю постсоветскую историю нефтепровода в Восточной Сибири. Однако сама по себе прокладка трубы ничего не даст или даст очень мало. Необходимы разведка и разработка на этой территории – дополнительная разведка, дополнительная разработка – нефтяных месторождений. Это, в свою очередь, потянет за собой развитие транспортной инфраструктуры, дорог, электроэнергетики, строительного комплекса, социальной инфраструктуры, потребует качественной подготовки специалистов. Причем нужно искать их на местах.
Кроме того, все это может дать толчок развитию и других отраслей в этом регионе, таких как нефтехимия, лесопереработка, производство строительных материалов и других.
Вы сами знаете, была бы дорога в том или ином районе, в том или ином регионе, там, может быть, сразу десятки предприятий выросли, причем самого разного профиля.
Вы знаете также: в свое время развитием западносибирского территориального комплекса занималась вся страна. И сегодня мы фактически приступаем к реализации подобного проекта, который по своим масштабам вполне с ним сопоставим.
В этой ситуации от Правительства требуется большая организационная работа, так чтобы этот проект был успешно реализован и дал развитие целому ряду регионов Российской Федерации.
Отмечу: когда мы проводим в жизнь такую стратегию, тогда появляется и насущная необходимость в координации планов развития субъектов Федерации на территориях, на которых реализуются эти проекты.
Подобные примеры, конечно же, можно продолжить – это и создание олимпийского центра в Сочи – это не производственный проект на первый взгляд, на самом деле это комплексная национальная программа, – это и освоение Тимано-Печорской провинции, угольного бассейна в Якутии, разработка месторождений на Таймыре. Это создание технопарков и свободных экономических зон, крупных инфраструктурных проектов.
Во всех этих проектах совершенно недостаточно планирование в рамках отдельных отраслевых программ. Необходимо комплексное планирование развития территорий. Это интересная, очень сложная, но очень нужная всем нам работа, и Правительству нужно активизировать свою деятельность в этом направлении.
И, наконец, в‑четвертых, отраслевые стратегии должны иметь четкую территориальную привязку и должны учитывать развитие территории в целом.
Еще один пример приведу. Не так давно мы рассматривали вопросы развития электроэнергетики. Если смотреть на них в общем, то, что называется, «баланс бьется». Мы вырабатываем электроэнергии столько, сколько необходимо вроде бы стране на данном этапе. Но если посмотреть в территориальном плане, в территориальном разрезе, да и в отраслевом, кстати говоря, тоже, то окажется, что целые важнейшие регионы страны испытывают энергодефицит.
Более того, 75 процентов заявок на новые мощности не удовлетворяются. И в результате мы теряем темпы в приросте ВВП. По подсчетам Минпромэнерго, за 2005 год такие упущенные возможности составили пять процентов ВВП.
Уверен, что и в ряде других отраслей проблем подобного рода хватает. Вот я недавно с нефтяниками встречался перед «большой восьмеркой». Они мне говорят то же самое: были бы мощности в некоторых регионах добычи, и добыча была бы выше. Они вынуждены уже самостоятельно вводить энергомощности, но только никак не могут со своими коллегами договориться по поводу организации этой работы.
В целом мы правильно делаем, что занимаемся макроэкономическими вопросами. Это вообще основа нашей экономики, но при этом нужно учитывать и развитие конкретных территорий и отраслей.
Кроме того, в целях эффективного планирования развития регионов считаю необходимым в ближайшее время проанализировать работу госстатистики и привести ее в соответствие с современными требованиями.
В заключение, уважаемые коллеги, еще раз подчеркну: принципиальной задачей остается обеспечение в регионах должного уровня экономической свободы и равных условий конкуренции. В условиях монополизации локальных рынков и коррупции никакой подъем экономики невозможен.
Разумеется, рассмотрев вышеназванные проблемы и вопросы, мы не сможем сразу принять все необходимые решения. Однако сегодня у нас есть возможность обсудить проблемы прямо и откровенно. Конкретно вскрыть причины, которые мешают нам развиваться более высокими темпами. И по итогам такого анализа дать задание об их дополнительной проработке.
Предоставляю слово Хлопонину Александру Геннадьевичу – губернатору Красноярского края.
А.Хлопонин: Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые члены Правительства! Уважаемые участники заседания!
Передо мной стоит задача – представить результат многомесячной работы Рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов. Это был период достаточно сложной, но при этом продуктивной работы, поскольку количество проблем, существующих в России в области регионального планирования, региональной политики вполне пропорционально размерам нашей огромной страны.
В работе над докладом приняли активное участие 7 федеральных министерств, более 10 центров экономического анализа. Свои предложения к докладу дали более 50 регионов Российской Федерации, также доклад прошел активное обсуждение в Сибирском федеральном округе под руководством Анатолия Васильевича Квашнина – полномочного представителя Президента.
Безусловно, такой высокий интерес, проявляемый к региональному планированию на федеральном и региональном уровне, не случаен. Сегодня наша страна остро нуждается в существенной модернизации региональной политики. Именно это обстоятельство и стало причиной создания Рабочей группы в конце прошлого года.
Все мы хорошо знаем, что Россия в начале 90-х годов ушла от практики жесткого советского территориального планирования, которое базировалось на государственной собственности и монополии государства на принятие и реализацию ключевых экономических и политических решений. Безусловно, советская система регионального планирования перестала быть актуальной, как только была разрушена плановая экономика и Россия взяла курс на рыночные преобразования.
Однако в итоге мы пришли к другой, не лучшей крайности – фактически к полному отрицанию необходимости комплексного регионального планирования, в котором взаимно увязаны федеральный и региональный аспекты. Сегодня можно констатировать, что этот подход себя не оправдал, и мы стоим перед острой необходимостью формирования современной эффективной системы регионального планирования.
Одним из важнейших объективных критериев эффективности реализуемой в стране региональной политики является динамика различий между лидирующими и отстающими субъектами Федерации по основным показателям социально-экономического развития.
В России, где эти различия традиционно были велики, они, к сожалению, продолжают расти внушительными темпами. Приведу такие примеры. В 2000 году по объемам промышленного производства на душу населения различия между самыми благополучными и самыми неблагополучными регионами составляли 64 раза, а в 2005 году эти различия выросли уже до 281 раза. Похожие цифры и по другим показателям. Разница в доходах региональных бюджетов на душу населения выросла за 5 лет с 50 раз до 194 раз. Объем инвестиций на душу населения – с 30 до 44 раз, уровень безработицы – с 29 до 33 раз. Эти цифры свидетельствуют о крайне низкой эффективности реализуемой сегодня региональной политики и необходимости коренным образом менять подходы.
Действующая модель региональной политики создает слишком значительный антистимул для развития экономики большинства регионов. Нам сегодня крайне необходимо повысить именно экономическую эффективность региональной политики. Мы убеждены, что Россия сегодня готова к внедрению современной системы регионального планирования, адекватной нынешнему этапу развития нашей страны и соответствующей по качеству лучшим мировым образцам.
Сегодняшний уровень развития государственных институтов и институтов рыночной экономики позволяет нам сделать определенные изменения в качестве регионального планирования, которое в современном понимании должно быть сбалансировано между интересами федеральной власти, региональной власти, бизнеса и общества. Региональная политика в такой огромной стране, как наша, – это фактор, фундаментально влияющий на экономическое развитие.
Сегодня Россия ставит перед собой масштабные цели, достижение которых напрямую связано с необходимостью обеспечить высокие темпы экономического роста страны в целом. Динамика развития экономики зависит от многих факторов: от качества налоговой политики до качества гражданских институтов в стране. Прекрасно, что сегодня мы на уровне Госсовета обсуждаем вопрос, какой системы регионального планирования требует в России курс на возврат к лидерству. Что необходимо сделать для повышения экономической эффективности нашей региональной политики?
С точки зрения рабочей группы, фундаментальной проблемой является то, что в российском законодательстве, к сожалению, не предусмотрено создание единой комплексной системы государственного планирования регионального развития, пронизывающей федеральный и региональный уровни.
Строго говоря, с правовой точки зрения стратегических документов в области регионального планирования могут не разрабатывать ни Федерация, ни субъекты. И тем более в российском законодательстве не рассматривается вопрос необходимой взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования федерального и регионального уровней.
И в трехлетней программе развития Российской Федерации, и в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов.
Программа социально-экономического развития страны, принимаемая на основе Федерального закона о государственном прогнозировании и программ социально-экономического развития, ориентирована в основном только на отраслевой принцип.
Таким образом, Россия сегодня не обеспечена самым главным – правовой основой для формирования единой системы регионального планирования и взаимоувязки федеральных и региональных аспектов. Это для такой большой страны, как Россия, конечно же, парадокс. То есть реализуемая региональная политика складывается не по плану, а как получится. Давайте попробуем назвать вещи своими именами. Фактически реализуемая в России региональная политика является не результатом осмысленного планирования, а, скорее, суммой случайных последствий от реализации самых разных документов преимущественно отраслевой направленности. Так, конечно, дальше продолжаться не может.
И, с точки зрения Рабочей группы, не менее парадоксальной является ситуация, когда Федерация, не обеспеченная собственным комплексом стратегий и программных документов в области региональной политики, требует наличия таких документов от регионов. Регионы в этой ситуации вынуждены планировать свое развитие в условиях значительной неопределенности по базовым вопросам региональной политики, что, безусловно, сказывается на качестве подготовленных документов. Эта ситуация не соответствует ни нынешнему уровню развития России, ни амбициям страны на возврат лидерства. Мы убеждены, что наши планы по развитию страны должны быть обеспечены соответствующим качеством, глубиной территориального планирования на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Рабочая группа предлагает в короткие сроки разработать и принять федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, который должен обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном уровне концепциями, стратегиями и программами развития. Закон должен обязать и федеральный, и региональный уровни власти иметь в области регионального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов.
Необходимо особо отметить, что создание такой системы ни в коем случае не надо расценивать как попытку реанимации системы директивного территориального планирования советского образца. Она осталась в прошлом, которое, уверен, уже не вернуть. Новая система должна воплотить в себе смысл и содержание прошедших в стране принципиальных изменений в экономических, социальных, правовых и административных отношениях.
Во‑первых, государство перестало быть единственным собственником всех предприятий и организаций, которым раньше могло давать прямые указания. Теперь оно должно использовать в отношениях с ними современные меры индикативного регулирования.
Во‑вторых, единая система регионального планирования должна быть сбалансирована по линии Федерации и регионов. В новой современной России регионы перестали быть подчиненными центру административно-территориальными единицами и приобрели конституционный статус субъектов федеративных отношений, построенных на принципах разграничения предметов ведения и полномочий. Очевидно, что современная Россия сложилась именно как федеративное государство, и этот фактор также должен лечь в основу предполагаемой комплексной системы регионального планирования.
Одной из существующих проблем для региональной политики России является неразвитость понятийного аппарата, отсутствие общепринятых определений для многих важнейших понятий. Это может существенно затруднить процесс организации системы комплексного планирования регионального развития. Поэтому мы предлагаем при подготовке закона утвердить единый понятийный аппарат, отсутствующий сегодня в российском законодательстве.
Прежде всего необходимо дать законодательное определение собственно региональной политике. Рабочая группа исходила из того, что региональная политика – это целенаправленная деятельность федеральных и региональных органов власти по разработке и реализации приоритетных направлений развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях комплексного, сбалансированного и ресурсного обеспечения решения задач геополитического, демографического, социального, национально-этнического, экономического, инфраструктурного характера на территории субъектов Российской Федерации.
По предлагаемому нами закону вопросы реализации региональной политики России должны быть закреплены в стратегиях, концепциях, прогнозах и программах, а механизмы реализации региональной политики должны содержаться в целом перечне нормативных документов федерального и регионального уровней, то есть принятые страной цели региональной политики должны, по сути, пронизывать деятельность всех государственных органов как приоритетное направление деятельности, иначе любая самая правильная стратегия регионального развития останется декоративным элементом, которым государственный аппарат не руководствуется вовсе или руководствуется в последнюю очередь.
На взгляд Рабочей группы, только опираясь на единый, не противоречащий понятийный аппарат, предлагаемый нами закон о государственной геополитике сможет обеспечить эффективное комплексное региональное планирование на всех уровнях.
Безусловно, в реализации всего комплекса документов региональной политики на федеральном и региональном уровнях должны быть заинтересованы общество и бизнес, поэтому Рабочая группа предлагает отразить в законе необходимость максимально широкого вовлечения общественности в процесс разработки стратегических и программных документов. Процесс стратегического планирования и регионального развития должен быть гласным и открытым и на федеральном, и на региональном уровнях.
Особо значимую роль в новой модели регионального планирования мы склонны отвести хозяйствующим субъектам как важнейшему фактору территориального развития страны.
Мы хорошо понимаем всю сложность и комплексность задачи по разработке проекта федерального закона о региональной политике. Вместе с тем мы считаем, что именно наша рабочая группа накопила значительные содержательные заделы, которые позволят нам в сжатые сроки разработать и внести на рассмотрение Правительства и Государственной Думы качественно проработанный проект этого документа.
Другой важнейшей проблемой территориального развития страны является влияние различных федеральных решений на регионы страны. Безусловно, это влияние огромно и многоаспектно. Однако, по мнению Рабочей группы, федеральный уровень власти не оснащен необходимыми регламентами и форматами работы, которые позволяли бы каждому федеральному ведомству иметь четкое достоверное представление о том, как принимаемые им решения накладываются на планы развития, разрабатываемые и реализуемые в регионах.
Вместе с тем любое из этих решений имеет четкую региональную привязку, реализуется на сугубо конкретной территории, даже если формально и не касается региональной проблематики, имеет отраслевую ориентацию. Каждое федеральное решение – экономическое, инвестиционное или социальное – обязательно имеет региональный эффект и последствия.
Проблема региональных последствий и нерегиональных решений является одной из самых сложных в региональной теории и практике, причем не только в России. Мы предполагаем единственно верный алгоритм работы с этой проблемой. Необходимо предусмотреть в предлагаемом законе обязательное введение подробно проработанного регионального разреза во всех видах прогнозных, плановых и оперативных документов, разрабатываемых и принимаемых на федеральном уровне.
Новым качественным содержанием должны быть наполнены региональные разделы принимаемых на федеральном уровне стратегий развития базовых отраслевых комплексов экономики страны. Необходим региональный разрез федерального бюджетного планирования. Ключевые с точки зрения федерального планирования документы, должны разрабатываться с учетом региональной структуры экономики и содержать разделы, комплексно характеризующие территориальный аспект проблемы.
Известно, что Правительство России утверждает инвестиционные программы крупнейших корпораций, естественных монополий, таких как «Газпром», РАО ЕЭС, «Российские железные дороги», «Транснефть», «Роснефть» и других, которые являются государственными или имеют в своем капитале значительную долю государственного участия.
Они по определению вовлечены в системы государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне и уровне субъектов и, следовательно, также должны иметь территориальный разрез. Тем более что планы регионального развития инфраструктурных монополий – это едва ли не самый важный фактор для развития многих субъектов. И определенность с направлением и темпом развития инфраструктуры в регионе позволит существенно повысить качество планирования на региональном уровне.
Положительным примером является программа газификации регионов, предложенная «Газпромом». Подготовленная на основании возможностей и интересов компаний, обсужденная и согласованная на советах при полномочных представителях Президента в федеральных округах, эта программа предусматривает строительство магистральных и региональных сетей за счет средств компаний при обязательном условии, что региональные и местные власти берут на себя строительство конечных сетей до каждого потребителя в пределах населенных пунктов.
Подобная определенность и правила игры должны появиться и в остальных инфраструктурных отраслях. Таким образом, по мнению Рабочей группы, в условиях построения единой системы планирования региональный разрез должен стать обязательным атрибутом всех принимаемых на федеральном уровне концептуальных, стратегических программных документов и решений.
Кстати, это необходимо еще и для того, чтобы снизить не только региональные, но и социальные риски федеральных реформ.
Еще одной принципиальной проблемой сегодняшней региональной политики является недоучет в региональном планировании текущей деятельности и перспективных стратегий развития бизнеса. В стране с рыночной экономикой бизнес, безусловно, является главной движущей силой социально-экономического развития большинства регионов. Напомню, что в общем объеме инвестиций в экономику регионов России компании сегодня занимают 80 процентов, а консолидированный бюджет страны – только двадцать. Кроме того, многие компании имеют сформулированный региональный приоритет на среднесрочную, а иногда и на долгосрочную перспективу, то есть во многих отраслях хозяйствующие субъекты заметно лучше обеспечены региональными стратегиями, чем государство.
Нам необходимо внедрить в процесс комплексного регионального планирования и на федеральном, и на региональном уровне данные мониторинга по территориальным аспектам деятельности планово хозяйствующих субъектов.
В рамках деятельности нашей рабочей группы произведен серьезный анализ региональных планов и стратегий крупнейших компаний – лидеров отраслей российской экономики. Данные этого мониторинга представлены в приложении к сегодняшнему докладу Рабочей группы. Эта информация дает представление как об инвестиционном потенциале многих регионов, так и о заинтересованности крупных компаний в развитии той или иной территории. Вместе с тем мы считаем, что государство, которое выражает намерение учитывать в своем территориальном планировании планы компаний, вправе ожидать от бизнеса встречного импульса.
Мы предлагаем внести некоторые изменения в нормативные акты, определяющие порядок предоставления компаниями статистической информации, включив туда обязательство компаний давать органам статистики перспективные прогнозы своего развития по следующим показателям: по строительству новых производственных объектов в регионе, по динамике рабочих мест, по изменениям объемов налоговых платежей в бюджет региона и в местные бюджеты, по реализации внутрикорпоративных социальных мер, в том числе по предполагаемому росту доходов работников, по реализации социальных программ в регионе, по изменениям объемов потребления природных ресурсов, а также по использованию земельных ресурсов. Получая эти данные, государство было бы способно многократно улучшить учет интересов хозяйствующих субъектов в региональном планировании как на федеральном, так и на региональном уровнях, то есть существенно повысить качество государственно-частного партнерства на всем пространстве страны. Это могло бы вылиться в более точный учет планов бизнеса при планировании прямых бюджетных инвестиций. Кроме того, эта информация может учитываться и при планировании инвестиционных программ государственных монополий.
Уважаемые коллеги!
По предложению нашей Рабочей группы проект закона о региональной политике может быть разработан до конца года. Однако ряд изменений, способных оказать значительное позитивное влияние на экономическую эффективность региональной политики, можно внедрить немедленно на уровне исполнительной власти.
Отдельно нужно остановиться на проблематике межбюджетных отношений. Действующая система межбюджетных отношений, к сожалению, не создает стимулов для реализации эффективной региональной политики. Как уже отмечалось, относительно успешно решая задачи выравнивания бюджетной обеспеченности, она абсолютно не решает задачу выравнивания социально-экономического развития регионов. Несмотря на предпринимаемые усилия по бюджетному выравниванию, разница в показателях экономического развития между «лидерами» и «аутсайдерами» с каждым годом только увеличивается. Очевидно, что продолжение этой тенденции будет означать постоянный рост количества перераспределяемых средств от благополучных регионов к неблагополучным. Так дальше продолжаться не может. Нам надо переходить от этой практики к созданию в рамках межбюджетных отношений системы действенных стимулов для экономического роста на всей территории страны.
Что для этого необходимо сделать? Не секрет, что сегодня ни один регион – получатель средств федерального бюджета не способен определить, какой именно объем финансовых ресурсов будет предусмотрен для него в очередном финансовом году, не говоря уже о среднесрочном периоде. Очевидно, что необходимо закреплять строго целевой характер всех федеральных инвестиций в регионы, включающий необходимость, по крайней мере, среднесрочного планирования.
Крайне важной задачей совершенствования межбюджетных отношений является обеспечение прозрачности территориального разреза всего федерального бюджета, что позволит федеральным органам власти оптимизировать финансовые потоки, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации – учитывать весь объем финансовых потоков на территории.
Наша Рабочая группа считает, что совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено в первую очередь на обеспечение равного доступа населения всей страны, всех субъектов к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан. При этом нам необходимо ликвидировать действующую систему антистимулов в экономическом развитии региона. В частности, не следует сокращать объем федеральной дотации региону, который достиг более высоких показателей социально-экономического развития, как это происходит сегодня. Эта практика разрушает стимулы к экономическому развитию.
С точки зрения стимулирования позитивных изменений в социально-экономическом укладе регионов Рабочая группа предлагает создать специальный федеральный фонд поддержки социально-экономических реформ в регионах и муниципальных образованиях по аналогии с эффективно зарекомендовавшим себя фондом реформирования региональных и муниципальных финансов.
Основной задачей этого фонда будет являться финансовое поощрение регионов и муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ. Субсидии из фонда будут предоставляться на прозрачной основе субъектам Федерации и муниципальным образованиям, определенным по результатам конкурсного отбора и осуществившим успешные программы социально-экономического развития. Результатами работы фонда должны стать значительное повышение темпов и эффективность проводимых в регионах реформ, предусмотренных программой социально-экономического развития Российской Федерации.
Твердо гарантировав необходимый конституционный минимум в рамках межбюджетных отношений, в федеральной инвестиционной политике следует значительно усилить региональную составляющую, ориентирующую регионы на обеспечение экономического роста и увеличение налоговой базы.
Представляется, что для этого нужно будет обеспечить заметный рост объемов федеральных инвестиций в регионы, правда, существенно повысить при этом качество расхода этих инвестиций за счет использования новых прозрачных инвестиционных инструментов.
Инвестиции должны направляться на реализацию приоритетных проектов в регионах, выбираемых исключительно на конкурсной основе, с учетом целей федеральной стратегии в развитии страны. При этом чрезвычайно важно стимулировать самостоятельность регионов в выборе объектов регионального значения для инвестирования.
Рабочая группа сегодня отмечает наметившийся прогресс в области внедрения новых – «умных» – инвестиционных инструментов федеральной поддержки экономического роста в регионах, таких как закон об особых экономических зонах, Инвестиционный фонд, Венчурный фонд. Однако нам представляется: число качественных прозрачных федеральных инструментов можно и нужно расширять с учетом приоритетов стимулирования регионального развития.
Для поддержки реального сектора экономики возможно создание новых финансовых институтов федерального уровня, в рамках которых могло бы осуществляться льготное кредитование инвестиционных проектов приоритетных регионов. В этой связи Рабочая группа возлагает большие надежды на проект создания государственного банка развития на базе Внешэкономбанка. Мы хорошо знаем о заинтересованности руководства Внешэкономбанка в экономическом развитии регионов и в качественном отборе интересных проектов. И считаем, что его реорганизация в банк развития способна оказать заметное позитивное влияние на развитие реального сектора экономики субъектов.
Мы уверены, что существенный резерв роста для экономики России в целом содержится в повышении качества межрегионального сотрудничества. К сожалению, можно констатировать, что потенциал прямой экономической кооперации наших регионов далеко не реализован. Вместо экономического взаимодействия мы, как руководители субъектов, часто можем наблюдать со стороны субъектов настоящее противодействие экономическому развитию друг друга. Безусловно, эти тенденции не идут на пользу темпам и качеству развития страны в целом. Вместе с тем отдельные регионы демонстрируют вполне современное качество взаимодействия. В России начинают складываться настоящие макрорегионы, группы субъектов, существующие как единый социально-экономический механизм и объединенные системой общих интересов и общих проектов. Безусловно, именно эти лучшие практики необходимо поддерживать и способствовать их широкому распространению на территории страны.
Мы считаем, что поддержка проектов межрегионального значения, стимулирование развития макрорегионов должны стать приоритетом федеральной инвестиционной политики в регионах. Проекты межрегионального сотрудничества могут поддерживаться как в рамках традиционных федеральных целевых программ и федеральных адресных инвестиционных программ, так и через Инвестиционный фонд и другие инструменты.
Рабочая группа также отмечает: существенное положительное воздействие на региональное развитие нашей страны способна оказать активная кластерная политика. Мы считаем: необходимо ускорить на федеральном уровне разработку мер кластерной политики, имея в виду, что кластерный способ организации экономики наиболее выгоден для любой региональной экономики и любого регионального бюджета. Потому что именно работающая система кластеров обеспечит формирование на территории максимальной добавленной стоимости. В частности, возможно создание специального фонда поддержки кластерных проектов, так называемого своеобразного инкубатора кластерной политики, по аналогии с состоявшимся экспериментом по созданию венчурных фондов, организованных на принципах софинансирования Федерации и регионов.
Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые участники заседания!
В заключение я хотел бы выразить уверенность, что нынешний уровень развития России, стоящие перед страной амбициозные цели должны быть обеспечены соответствующей глубиной и качеством регионального планирования. Реализация предложений Рабочей группы в комплексе способна вывести на принципиально новый уровень процесс планирования социально-экономического развития регионов и на федеральном уровне, и на уровне субъекта.
Рабочая группа готова продолжить активную работу над этой темой, особенно над самым принципиальным ее аспектом – разработкой нового закона о региональной политике.
Спасибо за внимание.
<…>
В.Путин: Спасибо.
Уважаемые коллеги, мы в последнее время, в последние годы весьма активно занимались решением проблемы распределения полномочий между различными уровнями власти. Поэтому то, что сказал Минтимер Шарипович, меня несколько удивило, совершенно неожиданно было для меня. Ведь общий принцип заключается в том, что федеральный уровень власти, если он принимает какое‑то необходимое решение, связанное с финансированием, но исполняемое на уровне региона, то он обязан либо направить соответствующие средства туда, либо дать источники финансирования для решения этой задачи, а иначе он не имеет права принимать такое решение. Это был принцип, который мы с вами обговаривали и в социальной, и в экономической сфере. Видимо, еще есть нечто такое, что требует дополнительного внимания, дополнительного регулирования. Это, конечно, должно быть сделано.
Но сейчас я хотел бы сказать о другом: о том, что, распределяя полномочия, мы с вами стремились к тому, чтобы выстроить ответственность различных уровней – муниципальных, региональных, федеральных – за те задачи, которые перед ними сформулированы, и наделить их необходимыми источниками финансирования для решения этих задач.
То, что мы с вами делаем сегодня, то, к чему приступаем с вами сегодня, это логическое продолжение всего того, что делалось до этого времени. Мы, распределяя полномочия, должны с вами выстроить такие взаимоотношения между уровнями власти и в отраслевом ключе, чтобы они позволили нам эффективно функционировать по всем этим направлениям с целью обеспечения высокого экономического роста, быстрого экономического роста в стране. Это тоже одно из генеральных направлений нашей с вами совместной работы на ближайшее время.
Я хочу поблагодарить Рабочую группу Госсовета. Мы совместно с губернаторами, которые входили в Рабочую группу, и с Правительством подготовили достаточно обширный документ – поручение Президента. Я уверен, что все эти – основные, во всяком случае, – идеи, которые изложены Рабочей группой, будут обязательно изложены в законодательных актах.
Я согласен с коллегами, работавшими в Рабочей группе, с тем, что их предложения должны найти свое отражение не просто в сегодняшнем либо в последующих обсуждениях, они должны лечь в основу законодательных актов, которые сформулируют необходимые правила совместной работы на длительную перспективу в России.
Спасибо вам большое. И у нас еще будет возможность в неформальной обстановке поговорить на эти темы. И тем коллегам, которые хотели что‑то сказать на тему, которую мы сегодня обсуждаем, будет, конечно, предоставлена возможность высказаться.
Благодарю вас.