Главное контрольное управление Президента Российской Федерации совместно с работниками аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах проверило деятельность федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации по соблюдению законодательства при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Проверка показала, что закупка продукции для государственных нужд на конкурсной основе не стала инструментом эффективного расходования средств федерального бюджета и развития добросовестной конкуренции среди поставщиков. За последние три года доля государственных закупок во внутреннем валовом продукте увеличилась с 5,4% в 2001 году (487 млрд. рублей) до 6,4% в 2003 году (834 млрд. рублей). При этом треть общего объема государственного заказа размещалась на неконкурсной основе, в субъектах Российской Федерации — около 40%.
В ходе осуществления закупок для государственных нужд получатели средств из федерального бюджета и внебюджетных источников допускают многочисленные нарушения нормативных актов.
Вопреки требованиям ст.5 Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее — Закон) Минсельхозом России, Минобороны России, МВД России и другими ведомствами к участию в конкурсах допускаются поставщики, не имеющие производственных мощностей, оборудования и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров.
МВД России в 2001–2002 годах проведен 71 закрытый конкурс, треть из них — с грубыми нарушениями законодательства. Более того, вопреки требованиям п.1 ст.22 Закона необходимого согласования закрытой процедуры торгов с Минэкономразвития России не производилось.
Не соблюдается предусмотренный законодательством норматив привлечения к участию в конкурсном размещении государственных заказов субъектов малого предпринимательства. В настоящее время с ними заключается порядка 10% от общего количества государственных контрактов при установленном показателе — более 15%.
Организациями — естественными монополиями не выполняются рекомендации Правительства Российской Федерации по проведению закупок продукции для собственного потребления на конкурсной основе. В 2002 году ими с использованием этой процедуры были подписаны договоры поставки на 36,8 млрд.рублей, что составляет лишь 9% от общего объема закупок.
Имеют место нарушения законодательства, выразившиеся в несвоевременной публикации извещений о проведении конкурсов и их результатах, допуске к участию в торгах фирм, не представивших необходимую конкурсную документацию.
На качестве проведения торгов сказывается неудовлетворительное выполнение постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № 1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд». Минэкономразвития России не разработано положение об аттестации специалистов, участвующих в работе конкурсных комиссий. Вследствие этого они в большинстве случаев укомплектованы работниками, не прошедшими профессиональную переподготовку в области организации торгов.
В результате многочисленных нарушений действующего законодательства и отсутствия должного контроля за выполнением государственных контрактов допускается неэффективное расходование средств, выделенных из федерального бюджета на обеспечение государственного заказа.
В Северо-Кавказском военном округе Минобороны России в 2000–2002 годах без проведения конкурсов заключались контракты на поставку продовольствия по ценам, значительно превышающим цены производителей. Более того, в отдельных случаях качество товаров не соответствовало требованиям ГОСТа. По данным органов прокуратуры, государству причинен ущерб на сумму 34,4 млн. рублей.
Минтрудом России в результате неудовлетворительного контроля за исполнением заключенных в 2001 году государственных контрактов на разработку автоматизированной информационной системы и закупку для этих целей соответствующего оборудования, по оценкам специалистов, нанесен ущерб в размере 193 млн. рублей. Приобретенная система в эксплуатацию не введена. В ходе настоящей проверки в отношении бывшего первого заместителя Министра труда и социального развития Российской Федерации В.П.Рожкова, а также бывшего руководителя департамента по информации В.Ю.Смищенко Следственным комитетом при МВД России возбуждено уголовное дело.
Государственные заказчики в нарушение требования постановления Правительства Российской Федерации от 28февраля2002г. № 137, установившего предельный размер авансовых платежей в размере 20% от цены государственного контракта, производят поставщикам предоплату от 45 до 100%, однако те при этом нередко не выполняют оплаченные контракты.
В Минздраве России за прошедший год дебиторская задолженность, образовавшаяся в результате невыполнения договорных обязательств рядом фирм при поставках оборудования и лекарственных средств, возросла на 18,4% и составила 4,5 млрд. рублей. По заключенным в 2001 году Минсельхозом России 7 контрактам фирмы не выполнили свои обязательства по поставке средств защиты растений и не вернули аванс на сумму 24,6 млн.рублей. НИИ неврологии Российской академии медицинских наук 24 сентября 2002 г. подписан акт о приемке магнитно-резонансного томографа стоимостью 137,9 млн. рублей, в котором указано, что заказчик к поставщику претензий не имеет. Вместе с тем на момент проверки аппарат так и не смонтирован.
В отдельных случаях государственные заказчики подписывают контракты, в которых от 30 до 60% средств предусматривается для собственных нужд исполнителя на приобретение оборудования и предметов длительного пользования. Минздрав России в истекшем году заключил договоры с Ростовским НИИ микробиологии и паразитологии и Омским НИИ природно-очаговых инфекций на общую сумму 500 тыс. рублей, 40% которых направлено на оплату труда работников институтов, а остальные — на закупку холодильников и компьютеров.
Правительством Российской Федерации до сих пор не разработана действенная система экономического обоснования объемов государственных закупок и финансовых затрат на эти цели.
Составление прогнозов закупок осуществляется Главными распорядителями бюджетных ассигнований по принципу «от достигнутого», который не позволяет выявлять резервы и сокращать нерациональные расходы.
Ежегодно утверждаемые в федеральном бюджете объемы закупок продукции для государственных нужд в ряде случаев практически не обоснованы реальными потребностями. Значительные объемы закупленных и поставленных Минсельхозом России в регионы биопрепаратов для ветеринарии остаются неиспользованными. В Белгородской области на конец 2001 года числились остатки препаратов на сумму около 1,4 млн.рублей, или 37,5% от общего объема поставки, в 2002 году — соответственно уже на 3,9 млн.рублей (46,9%). Аналогичная ситуация складывается с планированием Минздравом России закупок медицинских иммунобиологических препаратов. В Ростовской области остатки неиспользованных препаратов на конец 2002 года составили от 40 до 60% от заявленного количества на сумму более 5 млн. рублей. Подобное положение отмечается и в других регионах.
Часть бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию государственного заказа, не используется и возвращается в бюджет. В 2001 году, по данным федерального казначейства, объемы этих средств по главным распорядителям составили 19,5 млрд.рублей, в 2002 году — 7млрд.рублей.
Значительные финансовые ресурсы, направляемые на выполнение федеральных целевых программ (около 30% от объема государственного заказа), расходуются нерационально. Ежегодные бюджетные заявки заказчиков, как правило, не подкрепляются соответствующими расчетами.
Особенно неудовлетворительно осуществляются планирование и реализация инвестиционной составляющей программ. Госзаказчиками не принимается должных мер по концентрации финансовых ресурсов на пусковых стройках. Более того, при невыполнении плана ввода в эксплуатацию мощностей начинается строительство новых объектов. Происходит распыление средств и омертвление их в незавершенном строительстве. В целом по стране его объем исчисляется сотнями миллиардов рублей. Ежегодно из‑за отсутствия проектно-сметной документации или решений об отводе земли значительное число объектов исключаются из плана финансирования, при этом средства направляются, как правило, во второй половине года на другие объекты. В 2002 году объем федеральных капитальных вложений, перераспределенных по указанной причине, составил 430 млн.рублей.
В целом ни по одной из программ, действие которых завершилось к 2002 году, не решены основные задачи. Государственные нужды, определенные Правительством Российской Федерации при их утверждении, оказались необеспеченными.
Существенная часть федеральных бюджетных средств, выделенных на реализацию государственного заказа, расходуется на поддержание деятельности большого числа федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных министерствам и ведомствам. При этом государственными заказчиками должным образом не производится анализ выполняемых ими функций и эффективности использования полученных средств.
Например, в рамках государственных контрактов на сохранение генофонда сельскохозяйственных животных ФГУП «ППЗ «Новооскольский» Минсельхоза России получило в 2001–2002 годах около 1,5 млн.рублей. При этом племенная работа на предприятии полноценно не осуществлялась, поголовье скота сократилось за указанный период почти на 15%, задолженность достигла свыше 20млн.рублей. В настоящее время на нем открыто конкурсное производство.
Имеющиеся недостатки и нарушения, допускаемые при осуществлении закупок продукции для государственных нужд, во многом обусловлены несовершенством нормативной базы.
Законом не предусматриваются внеконкурсные способы приобретения продукции путем запроса ценовых котировок и закупки у единственного источника. В настоящее время они регламентированы Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «Омерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Использование способа закупки продукции у единственного источника приводит к росту объемов федеральных бюджетных средств, расходуемых без проведения конкурсов. За прошедший год объем государственных закупок, произведенных таким способом, увеличился почти в 2 раза и достиг 55 млрд.рублей, в то время как общий объем госзаказа — менее чем на треть.
Минэкономразвития России, которое осуществляет согласование вышеназванных закупок, не в состоянии должным образом проанализировать представляемые министерствами и ведомствами многочисленные обоснования, которые зачастую содержат недостоверную информацию. В истекшем году Минздраву России на основании представленной информации была согласована бесконкурсная закупка препарата вазапростан на сумму 60 млн.рублей у германской фирмы как у единственного производителя, в то время это лекарственное средство производится также в Бельгии, США и Чехии. Около 20% закупок у единственного источника осуществляется вообще без согласования с Минэкономразвития России.
Необоснованно ограничен доступ к участию в конкурсах и поставках продукции посреднических организаций при условии выполнения ими квалификационных требований, а также иностранных поставщиков, несмотря на то, что они зачастую предлагают более дешевую и качественную продукцию.
Нормы действующего законодательства позволяют государственным заказчикам заключать контракты на условиях, значительно отличающихся от предложенных в заявках. Минсвязи России по результатам открытого конкурса на выполнение работ по общегражданскому строительству заключило с ООО «УПТК „Интерстрой-Холдинг“ государственный контракт от 23 сентября 2002 г. на сумму 62 млн.рублей. что более чем в два раза превышает цену, предложенную этой фирмой. Широкое распространение получила практика размещения на конкурсной основе заказа на небольшой объем закупки, с последующим его неоднократным увеличением без проведения торгов. В Минтруде России победителю конкурса ООО«Деловое участие», указавшему самую высокую цену в заявке, за счет дополнительного соглашения первоначальная стоимость государственного заказа была увеличена в два раза, до 10,8 млн. рублей.
В ряде случаев министерства и ведомства искусственно дробят государственный заказ на объемы, составляющие менее 2500 минимальных месячных размеров оплаты труда, что дает им право заключать контракты не на конкурсной основе, а с применением способа запроса котировок. Таким же образом размещается госзаказ в Минэкономразвития России, МНС России, Минсвязи России, ГТК России и в других министерствах, а также во всех проверенных субъектах Российской Федерации.
Правительством Российской Федерации, Минэкономразвития России не обеспечены разработка и утверждение единых методических документов и требований по организации и проведению конкурсов на размещение заказов по однотипным распространенным видам закупок (подрядные работы, НИОКР и т. д.). В этих условиях действуют многочисленные ведомственные нормативные акты. Так, применяемая в МЧС России, Минсельхозе России и ряде других министерств балльная система определения победителей торгов (при отсутствии в конкурсной документации критериев начисления баллов по представленным заявкам) позволяет признавать победителями участников, предложивших менее выгодные цены.
Несмотря на очевидное несовершенство нормативной базы в сфере осуществления государственных закупок с апреля 2000г. министерствами и ведомствами не выработано единого мнения по проекту федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Для исправления ситуации и устранения причин, отмеченных в ходе проверки, считаем целесообразным:
Правительству Российской Федерации срочно принять действенные меры по завершению разработки указанного законопроекта и внесению его на рассмотрение Государственной Думы.
При его доработке Главное контрольное управление считает необходимым учесть следующее:
распространить основополагающие нормы закона на все закупки и поставки продукции для государственных нужд, осуществляемые на территории Российской Федерации независимо от источника финансирования;
дать четкое определение конкурсных и внеконкурсных способов закупок с установлением исчерпывающего перечня условий возможного выбора последних; предоставить государственным заказчикам право самостоятельно принимать решения о размещении заказа без проведения торгов, одновременно предусмотрев повышение их персональной ответственности за эффективное расходование бюджетных средств;
предусмотреть возможность, условия и порядок передачи части функций государственного заказчика по организации закупок другому юридическому лицу;
предоставить равные права на участие в конкурсах для всех поставщиков, включая посреднические организации и иностранные фирмы, при соблюдении ими законодательных норм;
разработать порядок проведения объединенных конкурсов для нескольких заказчиков по закупке одноименной продукции;
разработать четкие требования к содержанию конкурсной документации, порядку ее разъяснения и изменения;
предусмотреть возможность и условия изменения ценовых и других показателей контракта, заключенного государственным заказчиком с победителем конкурса;
предусмотреть механизм контроля за эффективностью расходования бюджетных средств при осуществлении государственных закупок и меры ответственности государственных заказчиков за нарушение установленных правил;
предусмотреть возможность использования электронных торгов при осуществлении закупок товаров, работ и услуг с учетом международной практики и положительного отечественного опыта (Белгородская и Новосибирская области).
Подготовить предложения по отмене действия Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
Пересмотреть существующую систему обоснования бюджетных заявок государственных закупок, заменив планирование «от достигнутого» расчетной оценкой затрат с обязательным сопоставлением утвержденных в федеральном бюджете объемов закупок для государственных нужд и фактически выполненных по срокам, номенклатуре и сумме использованных средств.
В целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета провести инвентаризацию всех объектов, сооружаемых в рамках ФЦП и федеральных инвестиционных программ. Обеспечить концентрацию федеральных, региональных и внебюджетных ресурсов для завершения в течение двух лет строительства объектов, имеющих высокую степень готовности, и сокращение до минимума количества вновь начинаемых строек.
Провести ревизию функций и источников финансирования федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета, и начиная с 2005 года сократить объемы государственного заказа, размещаемые в этих организациях, за исключением необходимых для выполнения ими общенациональных задач в сфере поддержания безопасности и жизнедеятельности государства.
Разработать инструктивные и методические материалы, регламентирующие осуществление закупок распространенной однотипной продукции, в целях обеспечения единого подхода различных заказчиков к формированию конкурсных требований и критериев определения победителей торгов, а также типовые формы государственных контрактов.
Создать систему государственного мониторинга цен для контроля за осуществлением государственных закупок.
* * *
Результаты проверки доложены Президенту Российской Федерации В.Путину.
Глава государства дал поручение Правительству Российской Федерации принять меры по исправлению сложившейся ситуации.
Председатель Правительства Российской Федерации М.Касьянов поручил Минэкономразвития России (Г.Грефу), Минфину России (А.Улюкаеву) и Минюсту России (Ю.Чайке) совместно с заинтересованными органами исполнительной власти обеспечить выполнение поручения Президента Российской Федерации.