Главное контрольное управление Президента Российской Федерации проверило исполнение федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации законодательства, регулирующего их деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Как показала проверка, одной из основных причин кризиса в жилищно-коммунальном хозяйстве стало отсутствие последовательных и скоординированных на федеральном и региональном уровнях мер по реализации новой модели экономических взаимоотношений и структурных изменений в жилищно-коммунальном комплексе Российской Федерации, предусмотренной Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства, утвержденной указами Президента Российской Федерации от 28.04.97 N 425 и от 27.05.97 N 528.
Возложение на Госстрой России Правительством Российской Федерации регулирования и координации деятельности по реформированию ЖКХ не обеспечило решения проблем жилищно-коммунального комплекса страны и не приостановило нарастание негативных тенденций. Его функции в основном свелись к составлению мероприятий, подготовке программ и проектов других нормативных актов, не подкрепленных организационной работой и финансовой поддержкой.
За годы реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве износ инженерного оборудования достиг 73%, инженерных сетей — 65 процентов. По данным Госгортехнадзора России, исчерпали нормативные сроки службы более 32% котлов, 28% сосудов, работающих под высоким давлением, 23% трубопроводов пара. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% при норме 16 процентов. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз. В год в среднем происходит 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.
В текущем отопительном сезоне произошло более 1500 инцидентов и отказов в системах теплоснабжения городов и населенных пунктов. Зарегистрировано 75 чрезвычайных ситуаций и крупных аварий на объектах ЖКХ в 38 субъектах Российской Федерации, что на 21% больше, чем в прошлом году. К началу отопительного сезона паспорта готовности получили всего 76% теплогенерирующих объектов ЖКХ.
По результатам прохождения отопительного сезона 2002–2003 годов количество «критических регионов» возросло до 16 по сравнению с 6 в предыдущем периоде. В их число вошли республики Карелия, Тыва, Саха (Якутия) и Удмуртия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Камчатская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Магаданская, Сахалинская, Ульяновская области, Корякский автономный округ.
До сих пор на федеральном и региональном уровнях не отработана система управления отраслью. Из 11482 муниципальных образований Российской Федерации формирование структур по управлению ЖКХ осуществлено лишь в 3500 (30,4%). Не завершено разграничение функций собственника муниципального жилья между управляющими и обслуживающими жилищный фонд организациями.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления практически не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по производству и предоставлению потребителям жилищно-коммунальных услуг. В результате в сфере ЖКХ не получила развития конкуренция как стимул сокращения издержек, стоимости услуг и улучшения их качества. Доля договоров подряда, заключенных на конкурсной основе, составляет менее 15% в среднем по стране. В Нижегородской области за последние два года конкурсы проводились всего в 8 муниципальных образованиях из 52 (15,4%). В республиках Тыва и Карелия, Ивановской, Камчатской, Курганской и Новосибирской областях они вообще не проводились.
Практически не ведется работа по объединению собственников жилья в товарищества (ТСЖ). В настоящее время в Российской Федерации их насчитывается всего около 5800. Доля обслуживаемой ими площади не превышает 1,5% жилищного фонда. Их отсутствие не позволяет эффективно влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг. К примеру, в 2002 году ни одного ТСЖ не было создано в Тюменской области, менее 3% муниципального жилищного фонда обслуживается ими в Томской области. Аналогичная ситуация и в других регионах.
Не осуществлен переход на договорную основу предоставления населению жилищно-коммунальных услуг. В целом по Российской Федерации по договорам найма обслуживается всего 38% соответствующих жилых помещений.
Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не созданы необходимые условия для обеспечения финансовой устойчивости предприятий жилищно-коммунального комплекса.
В целом по стране потери предприятий ЖКХ с учетом задолженности по оплате услуг населением, а также в результате несоблюдения установленных федеральных стандартов привели к недофинансированию отрасли на сумму более 52 млрд.рублей.
Предусматриваемые в бюджетах субъектов Российской Федерации средства на возмещение затрат предприятий ЖКХ недостаточны и не решают проблему их убыточности и платежеспособности. В результате около 65% из них имеют отрицательный финансовый результат деятельности, что делает отрасль непривлекательной для инвесторов. В Калининградской области предприятия ЖКХ недополучили за выполненные объемы услуг 882 млн.рублей, в Омской области — 1,5 млрд.рублей, Краснодарском крае — 2,5 млрд.рублей. Льготы, предоставляемые населению по оплате ЖКУ, возмещаются предприятиям ЖКХ в размере 62%, субсидии — 70 процентов. В Томской области полное возмещение выпадающих доходов предприятиям ЖКХ по итогам 2002 года было обеспечено только в 9 из 19 муниципальных образований. Недофинансирование составило 15,5 млн. рублей.
Неудовлетворительное финансовое состояние предприятий ЖКХ усугубляется невыполнением установленных федеральных и региональных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.
В среднем по Российской Федерации региональный стандарт уровня оплаты ЖКУ населением составил за 2002 год 81,1% и только в 43 регионах страны он соответствовал федеральному — 90 процентов. Реальный же уровень оплаты услуг составил на начало текущего года 69,8 процента. Разница между стандартами приводит к постоянному росту недофинансирования предприятий ЖКХ, которое в среднем за месяц достигает 1,3 млрд.рублей. В результате занижения уровня платежей за ЖКУ (84,7%) по отношению к федеральному стандарту Нижегородский областной бюджет в 2002 году понес потери в размере 254,6 млн.рублей.
Необходимо отметить, что в целом повышение уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги при реализации на федеральном и региональном уровнях мер по достижению федеральных стандартов осуществляется без учета платежеспособности населения.
Отрицательно влияет на финансовое положение отрасли отсутствие механизма контроля за обоснованностью и достоверностью установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Органами местного самоуправления при пересмотре размеров ставок и тарифов не проводится экспертиза их экономической обоснованности. В ходе проверки, в частности, выявлено, что решением РЭК Нижегородской области от 28.03.2002 в тариф и стоимость услуг по передаче вырабатываемой и реализуемой тепловой энергии необоснованно включены представительские расходы в сумме 1,2 млн.рублей. Отмечены факты, когда приведенные поставщиком теплоэнергии суммы затрат дважды включались в калькуляцию расчета тарифа и стоимости услуг.
Кроме того, несоблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления уровня тарифов на ЖКУ для населения не компенсируется адекватными мерами финансовой поддержки предприятий ЖКХ, в том числе за счет средств соответствующих бюджетов. Изменение органами местного самоуправления цен и тарифов в сторону увеличения в течение финансового года, как правило, не сопровождается изменением размеров бюджетных ассигнований на возмещение выпадающих доходов предприятий ЖКХ. Это ведет к их недофинансированию и усугубляет проблему сбалансированности расходов бюджетов всех уровней с утверждаемыми лимитами потребления коммунальных услуг бюджетными организациями.
Вместе с тем средства государственной поддержки жилищно-коммунального комплекса, в том числе предусмотренные федеральным бюджетом, используются на иные цели. По соглашениям Минфина России с субъектами Российской Федерации из 9,1 млрд.рублей, предусмотренных федеральным бюджетом на 2002 год на возмещение расходов по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления, от 10% до 50% средств были направлены на погашение бюджетных ссуд на покрытие кассового разрыва. В Омской области из 202,7 млн.рублей дотаций 100 млн.рублей были зачтены Минфином России в счет обязательств по бюджетной ссуде. Такая же ситуация сложилась в Нижегородской, Томской и других областях.
Не упорядочено распределение средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Включаемые в его расчет средства для ЖКХ не имеют целевого назначения и во многих регионах полностью направлялись на финансирование оплаты труда работников бюджетной сферы.
Не решается проблема урегулирования накопленной кредиторской задолженности предприятий ЖКХ, которая за последние 3 года увеличилась на 16,2% и достигла 274,4 млрд.рублей.
Реструктуризация кредиторской задолженности предприятий ЖКХ по обязательным платежам в федеральный бюджет в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.09.99 № 1002 осуществлена на сумму 4,4 млрд.рублей, что составило всего 23% от имеющейся просроченной задолженности. В Томской области решение о реструктуризации принято только по 10 из 167 предприятий.
Не погашается задолженность федеральных ведомств за потребленные коммунальные услуги, объем которой составляет около 5 млрд.рублей. Более того, Минфином России при формировании федерального бюджета на 2003 год затраты на коммунальные услуги министерств и ведомств определялись с учетом индексации базовых назначений, которые, как правило, ниже фактически сложившихся, что приводит к росту задолженности. Ассигнования министерств и ведомств на указанные цели в федеральном бюджете увеличились на 6–23% от сумм прошлого года. В то же время только за 2 месяца текущего года тарифы на услуги возросли на 16 процентов.
К дальнейшему ухудшению ситуации в отрасли приводят участившиеся действия региональных и местных органов власти по выводу ликвидных активов из предприятий ЖКХ, находящихся в государственной и муниципальной собственности и накопивших значительную кредиторскую задолженность. Передача решением главы администрации г.Нижний Новгород имущества, закрепленного за МУП «Магистральные тепловые сети», в муниципальную казну нанесла кредиторам-поставщикам тепловой энергии ущерб в размере 231,5 млн.рублей. Аналогичные действия органов местного самоуправления отмечены в Омской и Томской областях.
Продолжает оставаться высоким уровень экономических преступлений в сфере ЖКХ. Только за последние два года УВД Омской области выявлено 138 таких преступлений, причиненный ущерб составил более 11 млн.рублей. По указанию главы районного самоуправления муниципальное предприятие «Крутинское ЖКХ» в 2002 году реализовало 104 тонны мазута в счет погашения задолженности, образовавшейся при строительстве его собственного коттеджа.
ДЗАО «Тюменьнефтегаз» 3,7 млн.рублей истрачено на командировочные расходы при наличии задолженности по выплате заработной платы и недостатке денежных средств. По данному факту УВД Центрального АО г.Тюмени возбуждено уголовное дело.
В МУП «Тепловые сети» г.Городца Нижегородской области завышались объемы выполняемых работ. Допущено нецелевое расходование средств в сумме 1,46 млн.рублей.
В жилищно-коммунальном хозяйстве по‑прежнему не принимаются действенные меры по энерго- и ресурсосбережению. Требования Федерального закона «Об энергосбережении» в части создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов выполняются неудовлетворительно.
Планы по экономии топлива и энергетических ресурсов на предприятиях ЖКХ не разрабатываются. Потери тепловой энергии более чем в два раза превышают нормативные из‑за несоблюдения технологических режимов, отсутствия автоматики регулирования технологических процессов, утечек и несанкционированного разбора теплоносителя. Приборный учет тепловой энергии в большинстве случаев не ведется. Оснащенность предприятий ЖКХ приборами учета и регулирования потребления ресурсов составляет от 30 до 42 процентов. Это не позволяет определить реальные затраты на производство энергоресурсов, оценить их потери и фактическое потребление. Только за три месяца отопительного сезона в Омской области перерасход подпиточной воды составил 22 тыс.куб.м, теплоэнергии — 1010,2 Гкал, а топлива — 197 тут. Потери оцениваются в 0,5 млн.рублей.
Не созданы экономически приемлемые условия для формирования резерва собственных средств энергоснабжающих организаций на массовую закупку топлива в период наиболее низких цен. В системе ЖКХ в качестве формы федеральной поддержки создания запасов топлива не применяется возмещение процентных ставок по привлеченным на эти цели кредитам. В результате затраты на закупку топлива для ЖКХ на 20–30% выше, чем по АО-энерго.
Госстроем России до сих пор не определены объективные критерии нормирования запасов топлива для энергоснабжающих предприятий ЖКХ на осенне-зимний период. Их формирование осуществляется по факту исполнения топливных балансов, которые зачастую рассчитываются по нормативным показателям, не отражающим реальное техническое состояние котлов и инженерной инфраструктуры. В Омской области при расчете потребности в топливе муниципальных предприятий ЖКХ потери в тепловых сетях учитываются на уровне нормативных (14–16%). Фактически они достигают 30–40 процентов. Указанный разрыв покрывается за счет снижения температуры теплоносителя и отапливаемых помещений, что увеличивает вероятность аварий теплотрасс во время резких похолоданий.
Госстроем России и региональными органами власти не уделяется должного внимания вопросам кадрового обеспечения и переподготовки технических специалистов предприятий ЖКХ. Остаются нерешенными проблемы укомплектованности предприятий младшим обслуживающим персоналом и рабочими аварийных служб и текущего ремонта. В Нижегородской области, например, численность персонала составляет 80% от потребности. Не обеспечивается необходимый уровень профессиональной подготовки работников основных технических специальностей жилищно-коммунального комплекса в соответствии с правилами, утвержденными Минэнерго России, Госэнергонадзором и Госгортехнадзором России. В Тюменской области их обучение и повышение квалификации не ведутся. В Нижегородской области не проводились обучение и проверка знаний рабочих основных специальностей. В Томской области текучесть среди работников ЖКХ превысила уровень 2001 года и достигла в 2002 году 54,3 процента.
Региональными органами власти не принимается эффективных мер по сокращению просроченной задолженности по выплате заработной платы в отрасли, которая в целом по стране составила 3,5 млрд.рублей и увеличилась за прошлый год на 100 млн.рублей.
Сложившееся положение в ЖКХ в значительной мере связано с отсутствием эффективной системы управления отраслью. В настоящее время функции по совершенствованию нормативной правовой базы, обеспечению финансовой устойчивости и бюджетной поддержки, тарифной политики, формированию рынка ЖКУ с учетом особенностей экономического и социального развития регионов разобщены по различным министерствам и ведомствам, должным образом не координируются и не объединены единой государственной политикой в сфере ЖКХ.
Для повышения эффективности мероприятий по стабилизации положения и реформированию жилищно-коммунального комплекса, в целях достижения практических результатов проводимых преобразований полагаем целесообразным Правительству Российской
Федерации принять меры по исполнению ранее принятых решений, обратив особое внимание:
на разработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Жилищного кодекса Российской Федерации;
на законодательное закрепление порядка распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
на решение вопросов реструктуризации задолженности жилищно-коммунальных предприятий перед федеральным бюджетом, а также списания накопившихся пеней и штрафов, образовавшихся не по вине предприятий ЖКХ;
на погашение задолженности по компенсации жилищно-коммунальным предприятиям затрат, связанных с предоставлением льгот, возмещение по которым производится из средств федерального бюджета;
на совершенствование тарифного регулирования и договорных отношений в ЖКХ, системы оплаты ЖКУ и механизма социальной защиты населения.
* * *
Результаты проверки доложены Президенту Российской Федерации В. Путину.
По поручению Главы государства информация и предложения по результатам проверки направлены в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия соответствующих мер.
Главное контрольное управление
Президента Российской Федерации