С докладами выступили Министр труда и социальной защиты Максим Топилин, Министр экономического развития Алексей Улюкаев, Первый заместитель Генерального прокурора Александр Буксман.
* * *
В.Путин: Добрый день, уважаемые коллеги!
Прежде чем мы начнём работать, несколько слов не по теме нашего сегодняшнего собрания – по спорту.
Всем хорошо известна ситуация, которая складывается вокруг нашей заявки на Олимпиаду в Рио. Известны и решения, связанные с употреблением допинга. Я в этой связи ещё раз хочу подчеркнуть, официальная позиция российских властей: и Правительства, и Президента, всех нас – заключается в том, что в спорте нет и не может быть места никакому допингу. Спорт должен быть чистым, а здоровье спортсменов должно быть надёжно защищено.
Для этого необходимо максимально тесно сотрудничать с дисциплинарной комиссией Международного олимпийского комитета, Всемирным антидопинговым агентством, международными спортивными федерациями по олимпийским, да и по неолимпийским видам спорта.
В этой связи считаю целесообразным обратиться с предложением к Олимпийскому комитету России создать независимую – хочу подчеркнуть, именно независимую – общественную комиссию, куда могли бы войти кроме российских специалистов и зарубежные эксперты в области медицины, юриспруденции, авторитетные общественные и спортивные деятели и специалисты. Разумеется, ключевой задачей комиссии должна стать оперативная разработка и жёсткий контроль за эффективной реализацией национального плана борьбы с допингом.
Конечно, возникает вопрос о том, кто мог бы возглавить эту комиссию, – ответ тоже понятен: возглавить такую комиссию должен человек с безупречной, абсолютно безупречной репутацией, пользующийся доверием и уважением олимпийской семьи. Такой человек в нашей стране есть, это Смирнов Виталий Георгиевич, дуайен Международного олимпийского комитета, член Международного олимпийского комитета с 1971 года. Думаю, мы должны обратиться к нему с просьбой эту комиссию возглавить. Надеюсь, что он согласится с этим предложением, как человек, который столько лет отдал олимпийскому движению и развитию спорта в нашей стране.
Если такая комиссия будет создана, я прошу Правительство Российской Федерации оказать всяческое содействие её работе.
Теперь давайте по теме. Наша основная тема сегодня – это совершенствование контрольно-надзорной деятельности. Но прежде хотел бы у Максима Анатольевича Топилина поинтересоваться, как предполагается реализовывать концепцию создания, ведения и использования информационной системы «Федеральный реестр инвалидов». Чрезвычайно важная тема, к которой Правительство постоянно обращается, постоянно занимается этими вопросами. Такая концепция Правительством недавно утверждена. Я бы просил Вас об этом рассказать поподробнее.
М.Топилин: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Участники совещания!
Действительно, у нас вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым с 1 января следующего года в России должна быть создана и начать свою работу система учёта всех прав, обязанностей, всех социальных обязательств, которые Российская Федерация несёт перед инвалидами. Мы её назвали «Федеральный реестр инвалидов», но при этом исходим из того, что это должна быть именно информационная система, которая должна предоставлять в том числе все необходимые услуги для лиц с ограниченными возможностями.
Хотел бы сказать, что мы в последнее время достаточно много делаем в этом направлении для того, чтобы максимально возможно улучшить самочувствие такой категории населения, как инвалиды. Реализуя программу «Доступная среда», которую мы продлили до 2020 года, мы продолжаем сейчас оказывать финансовую помощь регионам с тем, чтобы обеспечить не только доступность физических объектов, физическую доступность (безбарьерную среду, которую мы раньше как основную задачу перед собой ставили), и вышли на этап, когда мы должны именно перейти к доступности услуг, доступности и комплексности всех услуг.
Мы видим, что на сегодняшний момент многие инвалиды зачастую не всегда знают свои права, не всегда знают, как, куда им обратиться. В отдельных случаях им приходится по разным структурам – допустим, образование, здравоохранение, социальные службы, пенсионные фонды – собирать различные документы и каждый раз ходить по этим службам. Это происходит потому, что в принципе единой информационной системы, где мы видели бы и могли контролировать предоставление всех услуг для инвалидов, просто нет. Поэтому, с тем чтобы вообще выйти на другой уровень оказания услуг для инвалидов, будет создана такая система.
Сейчас, как Вы сказали, все три документа, которые требовались от Правительства, буквально в последние дни подписаны. Мы должны до 1 января такую систему фактически запустить.
Что для этого сейчас сделано? Если раньше фактически, как я уже сказал, инвалид должен был ходить по всем учреждениям, то теперь с 1 января 2017 года учреждения медико-социальной экспертизы все документы, которые касаются программ реабилитации инвалидов, в обязательном порядке направляют сразу во все учреждения разных сфер действия. И появляется возможность в перспективе, с одной стороны, перейти, как я уже сказал, фактически к оказанию услуг в электронном виде, отказаться от лишних документов, которые граждане с ограниченными возможностями должны носить по всем учреждениям. С другой стороны, это позволит на гораздо более ранних стадиях предоставлять все услуги и планировать их, чтобы мы могли сопровождать инвалида.
Очень важным элементом этой системы будет «личный кабинет», где каждый инвалид сможет, во‑первых, видеть всё, что ему полагается, и, во‑вторых, контролировать, что делают органы власти, если необходимо, где‑то в том числе подать жалобу или оценить качество предоставляемых услуг. Мы считаем, что этот механизм обратного контроля, контроля со стороны инвалидов за тем, какие услуги предоставляет государство, является крайне важным.
Владимир Владимирович, в принципе у нас всё готово. Оператором системы будет Пенсионный фонд. И к 1 января мы должны будем эту систему запустить. Понятно, что она будет не сразу предоставлять весь пакет услуг. Мы исходим из того, что, поскольку все электронные сервисы будут проникать в систему «Образование», сейчас начнёт работу система «Контингент», «Здравоохранение» – всё это будет постепенно приобретать полный характер. С 1 января мы должны дать старт этой системе, она заработает.
Спасибо.
В.Путин: Хорошо. Спасибо большое.
Теперь давайте по основному вопросу – о совершенствовании контрольно-надзорной деятельности. Алексей Валентинович Улюкаев, пожалуйста.
А.Улюкаев: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!
В прошлом году мы по Вашему поручению начали работу по комплексному реформированию системы контрольно-надзорной деятельности. Правительство Российской Федерации приняло дорожную карту; чтобы ввести системность этой работы, мы разделили её на несколько этапов.
Продолжая работу над комплексным большим законом о контрольной деятельности государственных муниципальных органов, мы с экспертным сообществом на первом этапе выделили наиболее острые и важные для сообщества предпринимателей проблемы, которые они неоднократно ставили и перед Правительством, и перед Вами, Владимир Владимирович, на Ваших встречах. И ответом на беспокойство мирового сообщества стал пакет поправок – 224-й закон о контрольном надзоре, так называемый малый контрольно-надзорный закон.
О чём идёт речь, какие беспокойства предпринимателей мы постарались снять? Первый блок – это административная нагрузка на малый бизнес. Уже с прошлого года установлен режим так называемых надзорных каникул для малого и среднего бизнеса, который говорит о том, что в их отношении не проводятся в течение трёх лет плановые проверки, за исключением узкого перечня наиболее серьёзных нарушений. Это уже за один год позволило нам снизить объём плановых проверок для малого бизнеса примерно на 20 процентов от общего массива, а число уменьшилось примерно на 165 тысяч.
Второе. С 1 июля этого года у нас предусмотрена система замены штрафов для малого бизнеса при выявлении контрольно-надзорными органами соответствующих нарушений на предупреждение, имея в виду, что в основном нарушения делаются не по злой воле, а по незнанию каких‑то обстоятельств.
Второй блок проблем – это то, что у нас сохраняется массив неоптимальных требований, устарелых требований, тех требований, которые непрозрачны, не опубликованы, понимание и доступ к которым для делового сообщества затруднён, в ряде случаев требования просто противоречивы. Для того чтобы решить эту проблему, поправки в 294-й закон предполагают, что мы с 1 июля 2017 года исключаем применение в ходе контрольных мероприятий актов исполнительных органов СССР и РСФСР. Мы считаем, что четверть века – достаточное время для того, чтобы ведомства могли всё необходимое для контрольной работы в современных условиях, что было зафиксировано в тех актах, обновить, включить в современную нормативную базу. То, что не сделано, – это явно избыточные требования, требования, идущие от прошлой системы, от прошлого века.
Следующее в этом же блоке – это законодательное установление практики введения так называемых проверочных листов с тем, чтобы контролёр проверял не волюнтаристски, задавая любое количество тем для проверки, а в строгом соответствии с исчерпывающим перечнем пунктов, чему должны соответствовать действия проверяемого лица, такие специальные таблицы, проверочные листы. Конечно, закон устанавливает только общую рамку для их применения.
Нам нужно будет принять постановление российского Правительства о требованиях к этим проверочным листам, и каждому министерству и ведомству, которое курирует соответствующую сферу надзорной деятельности, принять свои нормативные ведомственные акты, которые утверждают сами эти проверочные листы. Проект постановления Правительства подготовлен, внесён, может быть в короткие сроки принят.
Третий блок проблем связан с тем, что, к сожалению, зачастую контрольно-надзорные органы действуют фактически в интересах недобросовестных предпринимателей, которые прибегают к принципам недобросовестной конкуренции; имеется в виду, что большое количество заведомо ложных анонимных или подписанных несуществующими лицами заявлений, к сожалению, принимались до сих пор надзорными органами в работу. Для того чтобы исключить эту практику недобросовестной конкуренции, закон чётко прописывает требования об установлении личности при подаче жалобы через интернет, а жалобщик должен пройти идентификацию информационной системы. Если это не делается, то жалобе ход не даётся.
Кроме того, вводится механизм предварительной проверки поступающих в органы контроля обращений: во‑первых, если это письменное обращение, которое пришло по почте, также проверяется на достоверность заявление лица, что это лицо существует на самом деле. Кроме того, не назначая проверочные мероприятия, контрольный орган может провести необходимые исследования обстоятельств, то есть понять, есть сам факт нарушения или нет, факты, содержащиеся в обращении, имеют место или нет. В случае если это не соответствует тому, что написано в жалобе, то ей не даётся ход, и контрольно-надзорные мероприятия не проводятся. Мы считаем, что это дополнительная защита интересов бизнеса от недобросовестной конкуренции.
Важный момент – это так называемая контрольная закупка. На практике наши надзорные органы уже вводят этот механизм, и деловое сообщество было несколько обеспокоено тем, что он нормативно не урегулирован. Закон сейчас даёт, с одной стороны, нормативное право применения механизма контрольных закупок, а с другой стороны – устанавливает ограничения для их применения. Какого рода ограничения? Во‑первых, они могут реализовываться только в сфере продажи товаров, реализации услуг и произведения работ. Во‑вторых, их проведение должно быть согласовано с прокуратурой. И, в‑третьих, они должны быть включены в реестр проверок. То есть должны быть прозрачны и понятны для соответствующих подразделений бизнеса их механизм и назначение.
Очень важно, что теперь закон даёт нормативную базу для того, чтобы применять рискоориентированный контроль, управлять фактически рисками в системе надзора и контроля, то есть там, где идентифицированы реальные угрозы жизни, здоровью, правам граждан, осуществлению нормальных хозяйственных связей. Если эти риски понятно идентифицированы, соответственно там они находятся в фокусе проверочной деятельности. Если такого рода рисков нет, то и проверочная деятельность должна, конечно, проводиться в совсем другом режиме, то есть чтобы мы не уравнивали с точки зрения необходимости проверочных мероприятий крупный завод, который несёт реальные техногенные проблемы, с парикмахерской или булочной. Соответственно проект постановления Правительства, который создаёт основу для того, чтобы идентифицировать эти риски, подготовлен, внесён, сейчас находится на стадии обсуждения на площадке Правительства.
Кроме того, закон сейчас предполагает профилактику нарушений – не только действия, когда нарушение выявлено, но работу с бизнесом, разъяснение ему требований контролёра, разъяснение ему возможностей устранения этого, указания на факт непреднамеренных ошибок, непреднамеренных нарушений нормативных требований. То есть фактически речь идёт о том, что контроль становится не карающим, а сервисным. Он обслуживает бизнес, помогая ему избежать нарушений, помогая ему избежать соответствующих наказаний.
Вы в этом месяце подписали соответствующий закон. Большинство его положений, кроме единственного положения о проверочных листах, вводится с 1 января. Положение о проверочных листах вводится с 1 июля. Сейчас мы ведём работу над подзаконными актами. Нам нужно принять семь постановлений Правительства и большое количество актов на уровне министерств и ведомств, но мы уверены, что до 1 июля мы это сделаем.
Сейчас мы будем по Вашему поручению сосредоточены на работе над большим законом о государственном и муниципальном контроле, имея в виду, что он должен как бы кодифицировать весь массив отраслевых надзорных и контрольных актов. А у нас зачастую сейчас просто пересекаются тематики, объекты этих актов, и фактически оказывается, что предприниматель проверяется разными органами надзора по одной и той же теме, по одной и той же проблеме. Конечно же, базовый закон должен это развести. Он должен будет установить требования по эффективности работы контрольно-надзорных органов. В скором времени мы увидим, что эта работа также будет завершена.
Спасибо.
В.Путин: Хорошо. Спасибо большое.
Александр Эмануилович, пожалуйста.
А.Буксман: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги!
Считаю своим долгом проинформировать о той работе, которую проводят органы прокуратуры по защите интересов предпринимателей. За короткий период времени это направление выделилось в самостоятельную деятельность прокурорского надзора, и целый ряд мероприятий проводится в публичном режиме: это и открытые заседания, расширенные заседания коллегий, посвящённые специально вопросу защиты бизнеса, и совещание в регионах с участием региональных омбудсменов, чтобы решить проблемы местного характера.
В Генеральной прокуратуре действует уже четыре года межведомственная рабочая группа с участием Бориса Юрьевича Титова, представителей Минэкономразвития, Следственного комитета, МВД, общероссийских деловых объединений, где мы обсуждаем насущные вопросы как общего характера, так и конкретно, вплоть до проблем возбуждения, расследования уголовных дел, привлечения к ответственности, содержания под стражей предпринимателей. И зачастую мы в отсутствие даже всяких процессуальных возможностей методом убеждения приходим к выводу о том, что дело нужно прекратить или изменить меру пресечения предпринимателю, поскольку обвинение не вполне обоснованно.
Мы работаем уже семь лет в рамках Федерального закона № 294, о котором здесь говорят, базового закона. В соответствии с ним мы составляем сводный план проверок, согласовываем выездные внеплановые проверки. В прошедшем году более 310 тысяч хозяйствующих субъектов были избавлены от избыточного надзора чиновников, потому что мы отсекли необоснованные проверки, предлагаемые для внесения их в план. Ежегодно примерно на 200 тысяч снижается количество плановых проверок.
Информационный ресурс позволяет нам при составлении сводного плана совмещать проверки разных ведомств в отношении одного и того же объекта, и в этом смысле на 40 процентов снижается количество проверяющих в отношении одного и того же объекта.
Лидеры по количеству проверок – МЧС, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор. С момента принятия 294-го закона нами пресечено 400 тысяч нарушений законодательства в этой области, внесено свыше 80 тысяч представлений, а к административной и дисциплинарной ответственности привлечены почти 6 тысяч контролёров.
За проведение внеплановых проверок без согласования с прокурорами целый ряд должностных лиц привлечён к административной ответственности: Это из территориальных подразделений МЧС, Роспотребнадзора, Роструда, Россельхознадзора.
С 1 июля прошлого года в полную силу заработал Единый реестр проверок, который включил в себя проверяющих из числа муниципального и регионального надзора. Любой субъект предпринимательства может свободно знакомиться с основаниями, сроками и, главное, результатами проведённых проверок. Открытый доступ уменьшил риски для предпринимателей от незаконных визитов проверяющих и повысил ответственность органов контроля.
Информационная система сегодня содержит сведения о 737 тысячах проведённых проверок в рамках контроля. У нас есть приказ Генерального прокурора, обязывающий прокуроров всех уровней обеспечить повседневный мониторинг содержащихся в этом реестре данных. Результаты свидетельствуют о том, что некоторые контролирующие органы ненадлежащим образом работают с этим ресурсом. В частности, мы недавно выявили, что Рострудом сведения о 60 уже проведённых проверках внесены после того, как эти проверки были завершены. То есть объекты проверок не знали о том, что их будут проверять в такой‑то период и по такой‑то тематике. По каждому такому случаю нарушения принимаются меры дисциплинарной и административной ответственности.
Ресурс реестра видоизменяется, с 1 июля текущего года включаются сведения о плановых и внеплановых проверках, которые проводятся региональными контролирующими органами. Мы понимаем, что реестр – это не догма, он должен развиваться прежде всего в аналитическом плане, который позволял бы делать определённые глубокие выводы по содержанию проверок и давал бы возможность предпринимателям анализировать и реагировать на это. Однако и в нынешнем состоянии реестр позволил дать серьёзную пищу для размышлений. Мы видим, что почти из 400 тысяч проверок МЧС только в 178 тысячах выявили хоть какие‑то нарушения, из 73 тысяч проверок Россельхознадзора – только 29 тысяч. Каждая третья проверка, проведённая Ростехнадзором, была результативной; каждая вторая Роспотребнадзора; Росреестра и Росалкогольрегулирования – только каждая седьмая.
Поэтому мы видим необходимость перехода, я поддерживаю Алексея Валентиновича, к рискоориентированному планированию. То есть проверять нужно там и тех, где имеются риски обнаружения нарушений.
Большой проблемой для бизнеса были и остаются внеплановые проверки. В прошлом году было проведено 1 миллион 300 тысяч внеплановых проверок. Это в два раза больше, чем проверок в рамках плана, то есть на одну плановую проверку приходится две внеплановые. Это касается многих направлений деятельности.
Надо сказать, что у прокуроров есть такая функция в соответствии с 294-ФЗ – санкционировать внеплановые проверки. Надо понимать, что под деятельность, под надзор прокурора подпадает всего-навсего 40 тысяч таких внеплановых проверок из тех 1 миллиона 300 тысяч, которые я назвал, то есть всего 3 процента.
В.Путин: А почему?
А.Буксман: Потому что другие органы – их проверочная деятельность не регулируется 294-м Федеральным законом.
В.Путин: Какие, например?
А.Буксман: Например, налоговые органы, Росреестр.
А.Белоусов: ФАС.
А.Буксман: Таких 23 органа.
Мне кажется, мы всё‑таки должны двигаться к тому, чтобы вовлекать в сферу регулирования закона №294 и другие органы, иначе эту проблему не решить.
Более того, большое количество внеплановых проверок проводится по решениям Правительства, вице-премьеров. При этом, например, я не понимаю, почему нужно проводить внеплановые проверки пожарной, противопожарной безопасности при проведении ёлок: это проводится каждый день. Или проверки Роспотребнадзором лагерей в период летнего отдыха. Это тоже планируемая проверка каждый год, это можно делать в рамках уже другого регулирования.
Генеральная прокуратура накопила определённый опыт, готова им делиться и готова участвовать в любой форме, в том числе в нормотворческой работе по данному направлению деятельности.
Спасибо. Доклад закончил.
В.Путин: Сколько в процентном отношении из заявленных внеплановых проверок вы заворачиваете»?
А.Буксман: Примерно половину: от 40 до 50 процентов.
В.Путин: Представьте предложения по поводу расширения действия закона, о котором мы сейчас говорим, с тем чтобы увеличить возможности прокуратуры по ограничению внеплановых проверок.
А.Буксман: Есть, понял.
<…>