рство - к распаду. Необходимо учитывать тяжелую цену промедления в кризисной ситуации на рубеже 90-х годов. Необходимо отличать проблемы, порожденные переходным периодом, от проблем, доставшихся России по наследству.
Восстановление государства
Правовая основа российской государственности к началу 1992 года представляла собой "лоскутное одеяло", скроенное из законов, унаследованных от СССР, и законов Российской Федерации в составе Союза.
Но самое главное - противоречивой оставалась конституционная база государственной власти. Такая противоречивость имела понятную причину: эволюционный, а не радикальный переход России на общепринятые принципы построения государства, общества и взаимоотношений между ними. Мы хотели все сделать не спеша, обдуманно. Однако эволюционность имеет и свои отрицательные стороны. Прежде всего - переплетение принципиально разных регуляторов общественных отношений.
В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственность власти перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за любые решения.
Этим не замедлили воспользоваться представители и сторонники старой системы. Период растерянности оказался коротким. Полем острейшей политической борьбы стало конституционное законотворчество. Основные поправки к старой Конституции использовались как инструмент политического давления на исполнительную власть.
Были, однако, и важные достижения в законодательном оформлении новой российской государственности. В 1990 году была принята Декларация о защите прав и свобод граждан, которая явилась основополагающим документом для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека. Началась судебная реформа, значительными вехами которой стали учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных. Шло серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего, в первую очередь, реальность презумпции невиновности. Были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации.
Это были важные шаги по созданию правовой основы преобразований. Они снимали многие запреты, утверждали новые принципы. Тем не менее, они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования. Провозглашались новые возможности и права, но не предусматривались механизмы их реализации, гарантии и ответственность.
Оказалось, что за короткий срок просто невозможно создать стройную правовую систему, обеспеченную, с одной стороны, качественными и не противоречащими друг другу нормативными актами, а с другой - эффективными правоохранительными институтами.
Еще одно объективное препятствие - уровень нашего правосознания, формировавшегося в условиях господства партийно-государственного произвола, отсутствия политической и личной свободы. Подчеркиваю, нашего, потому что правовой нигилизм, непонимание универсальной ценности права, к сожалению, свойственны и большинству граждан, и многим представителям власти. Представления о способах защиты собственных интересов, которые поколениями складываются в головах людей, - это наиболее устойчивое наследие. Глубоко въелась привычка апеллировать при решении своих проблем, в первую очередь, не к закону, не к суду, а к партийной власти. "Доброго хозяина" - секретаря райкома или обкома, а не справедливого судью - вот кого искали люди.
Кризис и развал партии-государства обрушил и прежнюю систему управления - номенклатуру. Новая же система управления - через право - не вырастает в одночасье, поскольку зависит не только от законодательства, но и, что самое трудное, от формирования правового сознания.
Законодательные бреши, отсутствие общей правовой культуры, низкое качество государственного регулирования рынка способствовали росту преступности.
Речь, в частности, идет о коррупции. Слабость государственной власти, в которой осталась масса людей, привыкших к номенклатурным принципам безответственности и приспособления, стала питательной средой коррупции. Конечно, она всегда существовала в нашем госаппарате. Но сегодня это явление стало вызывающим, масштабы его опасно расширились.
После принятия общей и особенной частей Гражданского кодекса, Закона об основах государственной службы и ряда других важнейших законов появляются условия для борьбы с экономической преступностью. Это стало возможным только сейчас, когда государство окрепло.
Но путь к этому был не прост.
После провала августовского путча общественные силы различной ориентации не имели сколько-нибудь серьезных механизмов влияния, за исключением одного - делегирования своих представителей во властные органы. Поэтому неудивительно, что две основные политические силы - реформаторы и контрреформаторы - в течение двух лет жесткого противостояния с начала 1992 до конца 1993 года поляризовались: первые сосредоточились в органах исполнительной власти, вторые - в Советах. Наиболее резко это противостояние проявилось на федеральном уровне.
Повышенной агрессивности противников реформ в немалой степени способствовало то, что прежняя Конституция не предусматривала каких-либо возможностей правового ограничения власти Советов: вето Президента России фактически не работало, отсутствовала процедура роспуска и назначения досрочных выборов органов законодательной власти, свойственная нормальной системе разделения властей.
Ради сохранения реформистского курса приходилось постоянно искать компромиссы с политическими оппонентами, а значит - временами отступать от курса реформ. Но поскольку инфляция не прощает нерешительности, тактика балансирования обернулась продлением болезненных эффектов переходного периода.
Президент и Правительство последовательно вели линию на мирное разрешение политических противоречий, искали решения при помощи Конституционного соглашения, апрельского референдума 1993 года или Конституционного совещания. Однако чем больше делалось шагов навстречу, тем ожесточеннее становилось сопротивление политических противников.
Во второй половине 1993 года политическое противостояние на федеральном уровне достигло критической точки, любые попытки найти компромисс уже не давали результата. Этим пользовались власти некоторых регионов, из-за чего рушилась исполнительная вертикаль, усиливались сепаратистские настроения. Готовился съезд депутатов, на котором предполагалось, вопреки воле народа, выраженной на апрельском референдуме, свернуть реформы, резко ограничив полномочия Президента.
Оставалась единственная возможность - прекратить полномочия депутатов, а тем самым формально поступить вопреки отдельным положениям действовавшей тогда Конституции, оперевшись на закрепленные в Основном законе базовые конституционные принципы: народовластие, разделение властей, федерализм. Окончательное решение предлагалось принять гражданам России: проголосовать "за" или "против" новой Конституции, сформировать новый законодательный орган, а затем проголосовать на выборах Президента. Это был минимально конфликтный вариант, в котором высшим судьей предоставлялось быть народу - суверенному источнику власти.
Но те, кто боялся доверить свою судьбу воле народа, избрали другой путь - прямую вооруженную конфронтацию, ведущую к гражданской войне. Допустить этого было нельзя. Мне пришлось принять трудное, но неизбежное решение.
Не могу забыть о жертвах тех столкновений. Не могу забыть и о том, что среди них - либо непричастные, либо отчаявшиеся и обманутые провокаторами люди. Те, кто их вооружал, кто посылал на смерть, живы и здоровы, а многие активно участвуют в политической жизни и клянут "антидемократический режим".
Выборы в декабре 1993 года и принятие Конституции заложили правовую основу новой российской государственности. Началось ее освоение. За два года принято большое число важнейших законов в сфере экономики, регулирования институтов гражданского общества. Стала формироваться новая политическая культура: был подписан Договор об общественном согласии, разрешался парламентско-правительственный кризис.
Дважды избран парламент России, на профессиональной основе занявшийся законотворчеством. Создано работоспособное Правительство. Несмотря на ошибки, оно в состоянии контролировать положение дел в экономике, становление и деятельность рыночных механизмов.
Уверенно действует Конституционный Суд, все больше превращая судебную власть в самостоятельную и важную ветвь государственной власти. Суды всех инстанций осваивают новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции.
Конституция не только сформировала костяк государственности, но и позволила всем ветвям власти на основе конституционной легитимности совместно работать во благо России. Не во всем они согласны друг с другом, но иного и не может быть в условиях действия демократического принципа разделения властей.
Да, нам трудно, политические и экономические преобразования еще не дали ожидаемого и ощутимого для большинства людей результата. Но нельзя не признать - это первые в истории России преобразования такого масштаба, осуществляемые без подавления и уничтожения политических противников.
Сегодня можно уверенно утверждать, что прогнозы катастрофического распада Российской Федерации не оправдались. Далось это непросто. Копившиеся в течение семи десятилетий региональные проблемы усложнили ход реформирования государства, сделали его гораздо более болезненным и тяжелым для общества.
За прошедшие четыре года эти проблемы не могли быть преодолены полностью. Стояли принципиально иные, в чем-то более сложные задачи - сначала снять угрозу территориального распада государства, а затем создать новый механизм решения проблем федерализма и региональной политики. Для этого использовалась тактика осторожных, постепенных шагов. В результате в течение 1991 - 1993 годов "парад суверенитетов" удалось направить в русло Федеративного договора.
1994 год стал годом становления бюджетного федерализма. Было почти полностью покончено с порочной практикой самовольных неплатежей в федеральный бюджет из некоторых регионов. Весомая часть федерального бюджета, около 15 процентов, стала перераспределяться между субъектами Федерации в качестве бюджетной помощи.
Если пять-шесть лет назад государственные расходы в России разделялись между федеральным и региональным уровнями в пропорции примерно 60:40, то теперь пропорция обратная. Ныне уже региональные власти распоряжаются гораздо большей долей государственных расходов, чем федеральные. Регионы получили не только права, но и средства на их реализацию. Возросла и ответственность руководителей за положение дел в своих регионах.
В течение 1995 года широко развернулось принятие уставов в областях и краях. Однако региональное нормотворчество пока далеко от полного соответствия федеральной Конституции и федеральным законам. Мне не раз приходилось разными способами поправлять и региональных законодателей, и руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. К правовой корректировке регионального нормотворчества подключался и Конституционный Суд.
За считанные годы удалось перейти от проблем злободневных к стратегическим, решая одновременно такие важнейшие для России задачи, как целостность государства и бюджетная дисциплина. Сегодня внимание и энергия органов власти и общественности регионов переключаются со споров с Москвой на обустройство собственной жизни.
На принципиально новой основе восстанавливается единое экономическое пространство страны. Рыночные механизмы устранили немало барьеров на пути движения товаров. Началась, хотя и болезненная на первых порах, но естественная для такой страны, как Россия, регионализация рынков. Наметились структурные сдвиги в экономике регионов, которые стали активнее искать свое новое место в системе внутрироссийского и международного разделения труда.
Все эти процессы идут непросто. Усилились межрегиональные различия в уровне жизни населения, появились депрессивные регионы с высокой безработицей, не утихает процесс обезлюдения обширных частей страны. Бремя реформы и выгода от нее по-прежнему распределяется между регионами весьма неравномерно.
С начала 90-х годов на значительной части постсоветского пространства обострились межнациональные отношения. Однако России удалось избежать массовых проявлений межэтнической конфронтации. Это явилось следствием не только исторически сложившегося отношения народов России друг к другу, но и результатом целенаправленной политики, основанной на принятой государством и закрепленной в Конституции концепции многонационального народа России.
Негативным следствием распада СССР и конфликтов на постсоветском пространстве стало появление значительного числа беженцев, вынужденных переселенцев. Российская Федерация была вынуждена одновременно создавать соответствующие службы и правовую базу, обеспечивающие поддержку и, если необходимо, защиту этих людей.
Наибольшую угрозу для стабильности, целостности России и ее безопасности представлял сепаратизм. Проявленная федеральной властью готовность к политическому компромиссу, наряду с решительностью в пресечении экстремистских действий (например, в недопущении захвата правительственных зданий в столице Кабардино-Балкарии) позволила резко снизить угрозу целостности Российской Федерации. Исключение составила Чечено-Ингушская (с 1992 года - Чеченская) Республика, в которой дело дошло до вооруженного мятежа.
В Послании прошлого года дана подробная картина ситуации, возникшей в Чеченской Республике, и охарактеризованы причины, по которым федеральной власти пришлось применять силу государственного принуждения к тем, кто не хочет считаться с российской Конституцией.
С тех пор произошло несколько крупных событий, по существу изменивших характер проблемы.
Во-первых, 31 июля 1995 года состоялось решение Конституционного Суда Российской Федерации, который признал правомерными решения Президента России по восстановлению конституционного порядка в Чеченской Республике.
Во-вторых, по символическому совпадению в тот же день было подписано Соглашение по блоку военных вопросов федеральной правительственной делегацией и обеими сторонами чеченского конфликта.
В-третьих, 17 декабря 1995 года были избраны законный Глава Чеченской Республики и депутат Государственной Думы от Чечни.
Тем самым жители Республики ясно дали понять: они хотят мира, они хотят спокойно жить, иметь нормальную власть.
Понимая, что в условиях налаживания мирной жизни в Чечне дудаевцам не удастся остаться на плаву, их верхушка откровенно растоптала летние договоренности и попыталась повернуть ситуацию вновь в военное русло. Однако сил для масштабного вооруженного противостояния у боевиков уже не было. Поэтому они избрали тактику откровенного терроризма.
Надо с сожалением признать, что еще далеко не все россияне уловили существенный поворот в ситуации. В том числе и потому, что дудаевская пропаганда по-прежнему умело тиражирует тезис "национально-освободительной борьбы", находит отклик у некоторых средств массовой информации, да и у иных политиков. Люди, на которых давно заведены уголовные дела и находящиеся в розыске, изображаются борцами за независимость.
По существу, россияне так и не имеют объективной картины происходящего в Чеченской Республике. Вот лишь некоторые ее фрагменты:
- дудаевщина осуществляла целенаправленную политику вытеснения из Чечни людей, для которых родным является русский язык;
- основной, но тщательно скрываемый мотив дудаевского руководства - добиться свободы для разбоя, прежде всего в Северо-Кавказском регионе;
- многие дудаевцы - люди обманутые или запуганные;
- большинство населения Чечни просто боится, что завтра федеральные силы Министерства обороны и Министерства внутренних дел разом покинут ее пределы.
Сегодня центральный вопрос - как проторить дорогу к спокойной жизни в Чеченской Республике. В прессе, с трибун различных партийных и общественных форумов высказывается много мнений, предлагаются различные способы решения проблемы. К сожалению, большинство из них грешат чрезмерной абстрактностью либо чрезмерным, подчас просто безответственным радикализмом. Потребовать от Президента "прекратить войну" или "вывести войска" - это никакое не решение, это даже не путь к миру, а прямая дорога к распространению войны по всему Кавказу, а возможно, и за его пределами.
В то же время мне поступают и вполне конструктивные идеи и предложения. Для их обобщения созданы две группы - правительственная и общественная. В ближайшее время путь к урегулированию ситуации будет найден. Но этот путь будет построен не на каком-то одном шаге, а на комплексе мер.
Мы готовы к переговорам с любыми политическими силами, заинтересованными в установлении мира в Чечне. Но мы не намерены вступать в сделку с бандитами, да к тому же за спиной законного правительства Чечни.
Мы готовы к компромиссам в вопросе о статусе Чечни в составе России, но не в ущерб безопасности граждан.
У всех нас, в первую очередь, у военнослужащих, должно быть абсолютно ясное понимание: сила государственного принуждения была и остается направленной против бандитов, обладающих огромными запасами оружия. Федеральные силы помогают законным властям Чеченской Республики наладить нормальную жизнь, обеспечить безопасность ее населению.
России пришлось не только с чистого листа строить свою государственность, но и в исключительно сложных условиях формировать внешнюю политику, утверждать свою новую международную роль.
Жизнь сразу поставила перед нами задачи, значение которых для страны и мира трудно преувеличить. Прежде всего - не допустить на постсоветском пространстве вооруженных междоусобиц, особенно опасных из-за наличия здесь тысяч ядерных боеголовок советского арсенала. Без промедления создать новую общность - Содружество Независимых Государств. Нужно было обеспечить полновесное вступление России в права и обязанности государства - правопреемника СССР на международной арене. Наконец, укрепить роль нашего государства как одного из ключевых факторов стратегической стабильности глобального масштаба.
Далеко не все проходило гладко. Медленно формулировались новые внешнеполитические интересы России. Не всегда удавалось точно сбалансировать все факторы, были запаздывания, отклонения от утвержденных основ внешней политики, разница между провозглашенным курсом и реальным исполнением. Все это приходилось поправлять, отлаживать.
У России имеется еще немало внешнеполитических проблем. Не исчезла возможность неблагоприятных для государства геополитических изменений, в первую очередь связанных с возможностью продвижения военной структуры НАТО к российским границам. Нас тревожат раздающиеся в ряде стран призывы к игнорированию, а то и прямому противодействию законным российским интересам в СНГ, в ходе югославского урегулирования, в вопросах баланса обычных вооружений в Европе, сохранения действенности Договора по ПРО. Россия, где большая часть хозяйства разгосударствлена, до сих пор не признана западными партнерами как страна с переходной экономикой. Отсюда частокол антидемпинговых процедур - на пути нашего экспорта. Сохраняются очаги локальных конфликтов у наших границ. Международная организованная преступность смыкается с российской, угрожая жизни людей и интересам государства.
При обилии и остроте сохраняющихся внешнеполитических проблем, нельзя не видеть итогов сделанного.
Впервые в XX веке для России нет реальной военной угрозы. Сегодня на российские города не нацелено самое мощное ядерное оружие. Россия и США осуществляют беспрецедентные по глубине сокращения стратегических во