/p>
- возможность обращения государственного органа с иском к должностному лицу, виновному в нанесении ущерба в результате издания незаконного акта данного органа.
Создавая условия для эффективного роста, мы не можем рассчитывать только на экономические регуляторы. Без установления четкой правовой базы негосударственных механизмов правовой помощи и защиты участников экономического оборота усилия будут затрачены впустую. Поэтому, в частности, нуждаются в четком законодательном закреплении вопросы правового статуса профессиональных объединений нотариусов и адвокатов, кадрового пополнения этих профессиональных корпораций, меры государственного контроля. Необходимо как можно быстрее внести изменения и дополнения в Основы законодательства о нотариате, принять закон об адвокатуре.
Следует усилить роль государства в отношении такого ресурса национального богатства, как интеллектуальная собственность. Она принадлежит частным лицам, но, будучи включенной в экономический оборот, напрямую обеспечивает общенациональные интересы. Для иллюстрации достаточно сказать, что в странах Запада реализация только авторских прав обеспечивает от 4 до 7 процентов валового национального продукта. Надо признать, что мы допустили ошибку, ликвидировав государственный орган по охране интеллектуальной собственности. Из-за большого числа нарушений авторских и смежных прав, злоупотреблений при использовании изобретений, товарных знаков, промышленных образцов и т.п. теряем интеллектуальные ресурсы и несем гигантский экономический ущерб. За проведение политики в этой области должен отвечать самостоятельный государственный орган.
3.2. Необходимость административной реформы
Не стоит доказывать, что в наших условиях огромным резервом подъема является высокоэффективный государственный аппарат. В России установлен новый механизм власти. Но многие из прежних принципов построения госаппарата, методов управленческой деятельности сохранились. В наибольшей степени это негативно сказывается на работе исполнительной власти.
Вот почему в предыдущем Послании была поставлена задача разработки программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти. Ее стержнем стала концепция административной реформы. Перед тем, как быть утвержденной, концепция должна получить общественное одобрение.
Мы не имеем права разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости.
В решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.
Прежде всего потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.
Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.
В этих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.
Задачами министерства должны являться выработка государственной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач.
Принципиально важно перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настоящему опорными элементами Правительства Российской Федерации, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет министров.
Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т. п.
Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, включая применение мер ответственности за нарушение установленных правил.
Мы не избавимся от рецидивов командной системы, если не перейдем к управлению на основе собственной компетенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции - для каждого государственного органа, государственного учреждения, должностного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.
Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач. Об этих азбучных истинах приходится напоминать многим нашим руководителям, которые, не желая решать неудобные для них проблемы, ищут оправдания бездействию, а не способы решения этих проблем.
Еще одно важное направление преобразований - освоение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управленческих технологий должна стать система образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.
Административная реформа должна сопровождаться изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.
Реформа предполагает формирование государственного аппарата, в основу которого будет положена "система заслуг и достоинств". Такая система показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:
- превращение государственной службы из службы "государевой" (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;
- гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
- отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
- более ясную дифференциацию статуса "карьерных" и "политических" чиновников ("политических назначенцев");
- строгую определенность должностных обязанностей;
- создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
- рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию "теневых" привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;
- расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;
- повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
Важная составная часть административной реформы - антикоррупционная программа. Необходимо стремиться к таким системным преобразованиям, которые изменят установки, ценности, стереотипы поведения как чиновников, так и остальных граждан. Для этого следует:
- ввести в действие комплекс законов, в которых будут предусмотрены меры противодействия коррупции;
- осуществить изменения в методах государственного регулирования экономики и социальной сферы;
- укрепить подразделения правоохранительных органов, занятых борьбой с коррупцией;
- реализовать меры организационного характера в ведомствах с целью предупреждения и пресечения коррупционного поведения;
- мобилизовать усилия институтов гражданского общества по противодействию коррупции;
- развернуть систему гражданского просвещения, включающую обучение антикоррупционному поведению.
3.3. Усиление ответственности региональной и местной власти
Без теснейшего взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления невозможна стратегия подъема. Усилия властей всех уровней сейчас, как никогда, нуждаются во взаимной поддержке.
Неверие в возможность эффективного управления правовыми, а не командными методами, въевшееся унитаристское мышление обусловливают страх многих представителей федеральной власти перед региональной самостоятельностью. В ней они склонны видеть угрозу единству страны и ее территориальной целостности.
На самом деле самостоятельность регионов - преимущество, особенно в такой стране, как наша - с ее огромным экономическим и национально-культурным разнообразием.
Необходимо научиться использовать это преимущество. Путь очевиден: самостоятельность регионов должна развиваться, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями.
Процесс такого разграничения начался несколько лет назад.
Его механизмом стали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории.
Сегодня нам необходимо сообща вырабатывать рычаги, которые позволят более эффективно упорядочить федеративные отношения. Не следует, однако, искать каких-то новшеств. Принципиально должно измениться само отношение к этой жизненно важной проблеме.
Смысл текущей политики - создать на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:
- обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;
- перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;
- законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
- политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;
- реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;
- обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления.
Для выстраивания такой системы потребуется предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.
Соответствующие федеральные органы обязаны обеспечить работникам своих территориальных подразделений условия, гарантирующие их независимость от региональных и местных властей. В то же время обязанностью органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления должна оставаться организационная помощь федеральным органам при осуществлении ими своих функций на местах.
Для таких целей требуется твердо установленная процедура взаимодействия региональных и местных властей с территориальными подразделениями федеральных структур.
Задачу координации деятельности территориальных подразделений федеральных структур необходимо возложить на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах. Они должны возглавлять федеральные коллегии - регулярные совещания руководителей территориальных "филиалов" федеральных органов исполнительной власти.
Понятно, что раз и навсегда разделить функции и полномочия между федеральным и региональным уровнями невозможно. Непродуктивно для всех без исключения органов исполнительной власти определять их принадлежность - либо федеральную, либо региональную.
Здесь надо "не перетягивать канат", а действовать правовыми средствами, в частности переходить к практике заключения соглашений между отдельными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Такие соглашения могут касаться выполнения как конкретных проектов, так и постоянных задач. Но при этом опять-таки должны быть предусмотрены строгие взаимные обязательства, в том числе в области ресурсного обеспечения и ответственности.
По-прежнему одним из самых значительных барьеров на пути к нормальным федеративным отношениям остается низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъектов Федерации.
В прошедшем году, правда, на этом направлении работа стала более активной. Органы прокуратуры чаще обжалуют в судах нормативные региональные акты, противоречащие федеральному законодательству. Активизировалась информационно-аналитическая деятельность Минюста России в этой сфере.
Тем не менее число незаконных актов субъектов Федерации остается недопустимо большим. Поэтому необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти или должностных лиц.
Федеральная власть должна наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления. Это не означает, что в каждом руководителе субъекта Федерации надо видеть противника местного самоуправления, а в каждом муниципальном руководителе - страстного поборника этой системы. Необходимо помочь и тем, и другим освоить глубинный потенциал новых возможностей самоорганизации жителей.
Хорошие перспективы для этого открыл созданный в 1997 году Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. На нем рассматриваются наиболее острые проблемы практического становления институтов местного самоуправления. В ближайшее время будут, например, обсуждаться вопросы о проведении эксперимента по формированию полноценных муниципальных органов охраны общественного порядка, о гарантиях прав органов местного самоуправления при делегировании им государственных полномочий, о реализации конституционного права местного самоуправления на судебную защиту. Решения Совета будут давать мощный импульс для практической реализации новых принципов и институтов.
Более внимательное отношение федерального и регионального уровней власти к муниципальным проблемам диктуется и необходимостью решать непосредственно экономические задачи. Ведь именно органы местного самоуправления непосредственно управляют жилищно-коммунальным хозяйством населенных пунктов. От эффективности их деятельности в огромной степени зависит оборот недвижимости. Эти органы способны наладить контроль за использованием не только муниципальной, но и государственной собственности по поручению органов государственной власти. От позиции местной власти во многом зависит и создание благоприятного климата для расширения малого и среднего предпринимательства.
Другими словами, в обеспечении общего подъема роль органов местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального и регионального властных уровней.
4. ПОДЪЕМ ДЛЯ ЛЮДЕЙ. ПОДЪЕМ СИЛАМИ ОБЩЕСТВА
4.1. К влиятельным институтам гражданского общества
Судьба российской демократии зависит теперь уже не столько от преобразований внутри системы власти, сколько от появления в России влиятельных институтов гражданского общества.
Наш собственный, хотя и недолгий, опыт подтверждает: на тех направлениях, где общественный напор ослабевал, нередко принимались решения, удобные государственному аппарату, но не гражданам. И наоборот, мощные общественные движения и кампании заставляли пересматривать уже принятые решения, отказываться от планов, носящих сугубо ведомственный характер.
Неизбежная тяжесть реформ, ошибки при их проведении привели к тому, что власть и общество, идя в одном направлении, часто не понимают друг друга. Между тем усилие, которое должна совершить страна, переходя к подъему, нельзя совершить порознь власти и обществу. Здесь, как нигде, необходимы взаимное доверие и открытость, скоординированность и подлинное сотрудничество.
Задача поддержки общественных институтов была сформулирована уже в первом Послании Президента Федеральному Собранию 1994 года. В практическом плане она поставлена и в Программе действий Президента на 1996 - 2000 годы.
Эта поддержка до последнего времени акцентировалась главным образом на формировании нормативной базы деятельности институтов гражданского общества. Сегодня такая база в целом создана. Помимо Конституции Российской Федерации ее составляют Гражданский кодекс, федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, об общественных объединениях, о выборах и многие другие.
Однако одних законов для становления сильного гражданского общества недостаточно. Они начнут действовать только тогда, когда власть установит по-настоящему партнерские отношения с институтами гражданского общества.
За суетой текущих дел эта задача кое-кому кажется ненужным бременем. Это не так. Сегодня государство поддержит неокрепшие институты гражданского общества - завтра эти институты помогут государству лучше управлять, не доводить дело до конфликтов и кризисов, гораздо эффективнее обеспечат выполнение разумных государственных решений.
Основа гражданского общества и стабильности конституционного строя - масштабный и устойчивый средний класс.
Задачи подъема страны и формирования среднего класса теснейшим образом взаимосвязаны. Именно он в состоянии стать опорой и двигателем подъема. В демократическом обществе его представители - противники любого радикализма, поскольку ориентированы на достаток, высокий уровень образования, разнообразный спектр культурных потребностей.
Исходя из этого необходимо создавать максимально благоприятные условия для расширения среднего класса. Это должно проявляться в бюджетной, налоговой политике, в развертывании инфраструктуры переквалификации трудоспособных граждан, в создании системы непрерывного образования и т.п.
Сравнительно новая для нас часть среднего класса - слой малого и среднего предпринимательства. Либерализация экономики и приватизация государственной собственности предопределили его появление в России. Сейчас только малых предприятий (как в сфере промышленности, так и в сферах услуг, торговли и проч.) насчитывается примерно 840 тысяч, не считая трех с половиной миллионов зарегистрированных индивидуальных предпринимателей.
Малый и средний б