нас назад, тормозит начало устойчивого роста. 1997 год можно оценить с небольшим плюсом, но он явно не оправдал всех надежд, которые мы на него возлагали.
1.3. Положение дел в системе власти
Подъем в России невозможно обеспечить без эффективной власти, работающей на принципах служения обществу, а не самой себе.
Подчеркну, речь идет обо всех институтах государственной и муниципальной власти. Ответственность перед обществом лежит не только на Президенте и Правительстве, но и на депутатах, судьях, руководителях органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Никто из нас не имеет права ни на минуту забывать основной конституционный принцип: в России единственным источником власти является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления. Значит, народ вправе спрашивать с власти в целом за качество ее действий, за ее эффективность. Вот почему сотрудничество властных институтов является важнейшей задачей.
1997 год стал поворотным в установлении новых для нас консолидирующих политических традиций. Прежде всего это проявилось в новых формах политического согласования позиций по принципиальным вопросам развития страны. Среди них - консультации главы государства с лидерами депутатских фракций и групп, совещания Президента с руководителями законодательной и исполнительной ветвей власти ("совет четырех"), Круглый стол для обсуждения наиболее острых проблем и другие.
Ошибаются те, кто считает, что такие формы подменяют конституционные органы власти. Речь идет лишь об организационных способах достижения политических компромиссов. Более того, это освоение потенциала самой Конституции, реализация конституционной обязанности главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Задача состоит в том, чтобы развивать и разнообразить формы диалога прежде всего между законодательной и исполнительной ветвями власти. Такой диалог должен идти постоянно и на разных уровнях, причем акцент должен делаться на законодательном обеспечении стратегии подъема.
Включение земли в экономический оборот, государственная регистрация юридических лиц, правовая защита инвестиций, усиление ответственности субъектов рынка, посильные для бюджета социальные обязательства государства - эти и многие другие вопросы давно требуют полноценного законодательного регулирования.
Однако кардинальных изменений в законодательной сфере еще не произошло.
Вновь приходится констатировать, что велико - в основном из-за невысокого юридического качества - число отклоняемых Президентом России законов. Из 277 законов, переданных в 1997 году на подпись главе государства, 86 было отклонено. 11 законов возвращены без рассмотрения из-за нарушений конституционной процедуры их принятия. Причем четыре закона возвращались дважды.
Существенно то, что по мотивам низкого качества отклоняется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие - для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством.
Огромный резерв повышения уровня законодательной работы заложен в законе о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но он так и не был принят в прошлом году.
В сфере законотворчества крупные задачи возлагались и на Правительство Российской Федерации. Однако, хотя его работа оживилась, прорыва здесь не произошло.
По-прежнему правительственные законопроекты не являются доминирующими в деятельности Федерального Собрания, о чем говорилось в прошлогоднем Послании. В 1997 году из 687 законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы, Правительством было внесено только 127 (без учета проектов законов о ратификации международных договоров и соглашений). К тому же не все из них отвечают требованиям юридического качества.
Мало что сделано и для установления жесткой дисциплины ведомственного нормотворчества. Так и не проведена ревизия массива ведомственных нормативных актов, по-прежнему далеко не все из них проходят обязательную регистрацию в Министерстве юстиции.
Если в условиях разделения властей можно понять разногласия между ветвями власти, то нет оправдания разноголосице в такой единой системе, как исполнительная власть. Нельзя признать нормальным, когда по одной и той же проблеме высокими должностными лицами публично высказываются мнения не просто с разных, но подчас с противоположных позиций. Это - крайне опасное для государственности явление, с которым буду продолжать бороться весьма жестко, вплоть до освобождения от должностей.
В минувшем году не все из намеченного было реализовано в сфере государственной службы и кадровой политики. В частности, остались без изменений принципы финансирования государственного аппарата, не разработаны четкие основания и процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности госслужащих и т. д.
В то же время нужно отметить, что Правительство и Администрация Президента активно вместе работают над проектом Кодекса государственной службы. Став законом, этот документ позволит по-новому построить взаимоотношения государственного аппарата с гражданами, стимулировать добросовестную работу чиновника.
Несмотря на предпринимавшиеся меры, острой остается проблема коррупции в государственном аппарате. Тому есть ряд причин.
Коррупция - не только криминальная проблема. Она порождается прежде всего сохранившимися возможностями командовать экономикой, вялостью контроля, сбоями в работе правовой системы. Ей способствуют низкое гражданское самосознание, стереотипы двойной морали: люди охотно поддерживают публичные обличения в коррупции, но для решения собственных проблем не гнушаются принять "правила игры", навязываемые им коррупционерами.
Вот почему одна только правоохранительная система не справится с задачей борьбы с коррупцией. Для этого нужны последовательная государственная политика, объединенные усилия не только всех органов власти, но и самого общества. Эта политика должна быть оформлена в виде антикоррупционной программы, реализуемой в увязке с реформированием системы управления в целом.
И все-таки уже в минувшем году на этом направлении дело сдвинулось с мертвой точки.
Во-первых, упразднен институт так называемых уполномоченных банков и принято решение о полном переходе на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.
Во-вторых, получили широкое распространение конкурсное размещение государственных заказов и конкурсная закупка продукции для государственных нужд.
В-третьих, мы отказались от государственных закупок сырой нефти и ликвидировали систему спец-экспортеров нефти.
В-четвертых, на основе Указа начал действовать имеющий антикоррупционный характер механизм контроля за доходами и крупными расходами должностных лиц. В текущем году этот механизм охватит гораздо большее число государственных служащих. Для создания прочной законодательной базы финансовой "прозрачности" высших должностных лиц мною направлены в Государственную Думу соответствующие законопроекты. Их необходимо принять как можно скорее.
В-пятых, мы стали более серьезно относиться к общественным сигналам о проникновении криминальных элементов во властные структуры. Хотя такому проникновению пока слабо препятствует федеральное и региональное избирательное законодательство, у нас и сегодня есть законодательные возможности для привлечения к уголовной ответственности тех руководителей и депутатов, которые прикрываются своим статусом для преступной деятельности. Эти возможности правоохранительные органы должны использовать, не дожидаясь публикаций в прессе.
В 1997 году был принят ряд государственных решений по усилению системы охраны прав граждан, позитивные последствия которых начнут сказываться в жизни общества уже в текущем году.
Прежде всего имею в виду перелом в отношении к судебной власти. Впервые предусмотрено существенное - почти в полтора раза - увеличение бюджетного финансирования судебной власти. В конце 1997 года был принят Федеральный закон о Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации. Сама судебная власть берет в свои руки контроль за распределением бюджетных средств между судами общей юрисдикции.
Приняты федеральные законы об исполнительном производстве и о судебных приставах. Тем самым в России восстановлен институт, существенно укрепляющий авторитет судебных решений, становящийся преградой на пути криминальной "юстиции". В большинстве регионов уже созданы и начали активно действовать службы судебных приставов. Правительство Российской Федерации должно оказать организационную и финансовую помощь в скорейшем становлении нового правового института.
Важное решение, способствующее соблюдению прав человека, - перевод системы исполнения уголовных наказаний из Министерства внутренних дел в подчинение Министерства юстиции. Необходимо как можно быстрее принять соответствующие поправки в действующее законодательство, завершить процесс переподчинения учреждений исполнения наказаний. И это только один из шагов, направленных на укрепление органов юстиции в целом. В правовом государстве именно министерство юстиции является ведущим в проведении правовой политики государства.
1.4. Военная реформа
В прошедшем году получила новый импульс военная реформа. Это - одно из принципиальных направлений государственной политики по укреплению властных институтов и качественному изменению их деятельности.
В основном преодолено отношение к этой реформе как к чему то искусственному, навязываемому сверху. И хотя во взглядах на пути ее проведения еще нет единства, в целом военная реформа осознана обществом как острая и объективная необходимость. Ведь она определит судьбу Вооруженных Сил, других войск, оборонного комплекса России на пороге третьего тысячелетия.
В основе проводившихся и планируемых на 1998 год мер лежат строгие экономические расчеты, увязанные с финансовыми возможностями государства. Главное здесь - курс на качественное совершенствование всех компонентов военной организации государства, поиск наиболее рациональных путей обеспечения обороны и безопасности страны.
Намечены жесткие, но вполне достижимые ориентиры. В 1997 году сделаны конкретные шаги на этом стратегическом направлении.
Первое. Проведено сокращение Вооруженных Сил на 200 тысяч человек. В нынешнем году численность военнослужащих будет сокращена до 1 миллиона 200 тысяч. Это позволит высвободить существенные ресурсы для решения проблемы задержек выплаты денежного довольствия, которая преследовала армию на протяжении последнего времени, для повышения уровня боевой подготовки солдат и офицеров.
Второе. Начались и будут продолжены организационные преобразования, позволяющие более рационально использовать ресурсы, выделяемые на обеспечение обороны и безопасности страны.
В Вооруженных Силах объединены в единый комплекс Ракетные войска стратегического назначения, Военно-космические силы, войска ракетно-космической обороны.
Начато и в 1998 году должно быть завершено объединение Военно-воздушных сил и Войск противовоздушной обороны.
Армия избавляется от несвойственных или ненужных ей сегодня функций и организационных структур. В частности, из Вооруженных Сил выводятся военно-строительные части, сельскохозяйственные и торговые предприятия. Помимо улучшения управляемости, это даст дополнительные средства для решения острых социальных проблем армии.
Третье. Происходит и будет продолжено упорядочение структуры органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность страны.
Одними структурными перестройками, однако, военная реформа не может быть исчерпана. Она немыслима без восстановления понятий, характеризующих армию, - дисциплины и высокого общественного престижа.
Проведение военной реформы будет сопровождаться мерами по усилению охраны социальных прав военнослужащих. Одна из самых острых проблем - жилье. Обеспечение нормальных жилищных и бытовых условий военнослужащим - одно из условий боеспособности армии. С этих позиций и буду подходить к оценке выполнения такой задачи.
Особое внимание обращаю на усиление борьбы с неуставными отношениями в армейской среде, а также злоупотреблениями при высвобождении в ходе реформирования военного имущества.
Структурная перестройка оборонно-промышленного комплекса в прошлом году шла вяло. Этот комплекс по-прежнему огромен и неповоротлив. Его дальнейшее сохранение в нынешнем виде и составе нецелесообразно с различных точек зрения. Это и новые требования к вооружениям, военной технике, производственно-технологической базе, и ограниченность финансовых ресурсов, выделяемых государством на его содержание. Развитие оборонно-промышленного комплекса должно стать частью научно-промышленной политики государства.
Затягивать с реструктуризацией оборонной промышленности больше нельзя.
Для этого в первую очередь требуется урегулировать взаимную задолженность бюджета и предприятий, организаций оборонной промышленности; проинвентаризировать запасы незавершенного производства и не выкупленной госзаказчиками готовой продукции, а затем переоформить эти огромные ресурсы в ценные бумаги или утилизировать; серьезно разобраться с долгами оборонных предприятий федеральному бюджету.
Только расчистив этот "завал", сможем последовательно и методично продолжить решение проблем, накопившихся за многие годы.
Предстоит сформировать обновленный оборонно-промышленный комплекс страны. В него войдут прежде всего крупные интегрированные объединения заводов, НИИ, КБ, которые производят высокотехнологичную и конкурентоспособную продукцию как военного, так и гражданского назначения.
В ближайшие годы мы должны получить компактную, хорошо структурированную оборонную отрасль промышленности, обладающую наукоемкой, высокотехнологичной и диверсифицированной производственной базой.
Реализация такого подхода обеспечит своевременное переоснащение армии и флота необходимым вооружением и техникой, а также станет надежной основой для продвижения продукции российского оборонно-промышленного комплекса на внешние рынки.
1.5. Россия на мировой арене
Наиболее характерная черта внешней политики России в прошедшем году - ее заметная активизация по всем направлениям. Это стало возможным благодаря ясно очерченным параметрам нашей внешнеполитической концепции. Ее суть - твердое отстаивание национальных интересов России, повышение роли нашей страны в мировых делах в интересах укрепления стабильности и сотрудничества в международных отношениях, утверждения модели многополюсного мира.
Яркое свидетельство роста авторитета нашей страны: в 1997 году произошло окончательное оформление "восьмерки" ведущих мировых держав с полноправным членством России.
Вместе с тем внешнеполитические итоги года нельзя оценивать однозначно. Были несомненные успехи, но не все приоритетные задачи удалось реализовать в полной мере.
По-разному складываются наши отношения с государствами - участниками Содружества Независимых Государств.
Важным положительным результатом является заключение Договора о Союзе России и Белоруссии. Мы последовательно выступаем за укрепление двусторонних отношений на его основе.
Есть сдвиги и в деятельности интеграционной "четверки" (Россия, Белоруссия, Казахстан и Киргизия). Однако на этом фоне стал еще более заметен слабый динамизм в развитии СНГ в целом. Далеко не все принятые решения выполняются. Нарастает груз нерешенных проблем в двусторонних и многосторонних отношениях. Сокращается взаимный товарооборот.
На последних совещаниях руководителей стран СНГ прозвучало немало критических оценок, в том числе в адрес России как председательствующей в Содружестве. Надо признать: часть этой критики является обоснованной. Сказываются медлительность и несогласованность действий российских министерств и ведомств.
Все же нельзя забывать главное: экономическая интеграция на пространстве Содружества - это, по мнению России, закономерный процесс, который объективно выгоден всем его участникам. Мы готовы использовать весь свой потенциал для активизации этого процесса. Но Россия должна ощущать такую же заинтересованность своих партнеров. Мы не призываем других, и сами не будем действовать в ущерб собственным национальным интересам. Единственная разумная основа взаимоотношений членов СНГ - равноправие и взаимная выгода.
Особо - об отношениях России и Украины. После многолетних трудных переговоров в мае 1997 года подписаны "большой Договор" и соглашения по Черноморскому флоту. Удалось снять многие раздражители в наших двусторонних связях. Тем не менее движение к поставленной цели - стратегическому партнерству - шло в течение года медленно. После откровенных бесед Президентов России и Украины появилась реальная надежда, что достигнутое взаимопонимание будет переведено на язык практических дел.
Традиционно активным является европейское направление нашей политики. Оно принесло весомую практическую отдачу: Россия стала членом авторитетной группы международных кредиторов - Парижского клуба, заключила важное соглашение с Лондонским клубом. Вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом.
В то же время до сих пор не удалось решить вопрос о признании России страной с рыночной экономикой. В результате отдельные статьи нашего товарного экспорта в страны Евросоюза по-прежнему подвергаются необоснованным ограничениям. Будем и дальше добиваться исправления этого ненормального положения.
С руководителями Великобритании, Германии, Франции, Италии, других европейских государств продолжается интенсивное взаимодействие по важнейшим проблемам двусторонних отношений и международной жизни.
В центре нашего политического диалога находятся вопросы европейской безопасности. Россия последовательно отстаивает свою позицию о системообразующей роли ОБСЕ в становлении новой архитектуры безопасности на континенте.
Ключевой задачей европейской политики в 1998 году считаем разработку Хартии европейской безопасности - кодекса поведения для новой Европы.
Концепция "натоцентризма" и такое ее проявление, как расширение Североатлантического альянса, остаются для России неприемлемыми. Будем твердо, но не сползая к конфронтации, противостоять этим планам. Существенные надежды здесь возлагаем на заключенный в прошлом году Основополагающий Акт Россия - НАТО, а также на Совместный постоянный совет Россия - НАТО, который призван стать важным инструментом взаимодействия, в том числе по такому ключевому для нас вопросу, как трансформация Североатлантического альянса.
По-прежнему актуальной остается задача адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе к новым политическим реальностям.
Серьезную озабоченность вызывают участившиеся заявления отдельных западных и балтийских политиков о "неизбежности" членства в НАТО стран Балтии. Наша позиция на этот счет предельно ясна: такое развитие событий будет воспринято в России как угроза национальной безопасности и повлечет за собой пересмотр всего комплекса отношений с НАТО.
Россия предлагает странам Балтии отказаться от поиска мнимых угроз и сосредоточиться на строительстве подлинного добрососедства и взаимовыгодного партнерства. На это были направлены известные российские инициативы по развитию регионального сотрудничества и укреплению мер доверия. Причем мы готовы работать на многостороннем уровне, с участием всех заинтересованных государств.
Важным элементом нашей балтийской политики остается забота о реализации законных прав соотечественников за рубежом. Несмотря на усилия России и ряда европейских институтов, эта проблема в наших отношениях с Эстонией и Латвией до сих пор не урегулирована.
Хотели бы активно