этапу роста.
Давайте вспомним конец 1997 и начало 1998 годов. Были выплачены долги пенсионерам и работникам бюджетной сферы, наметились признаки роста. На фоне надежд многие не хотели замечать тревожных сигналов: отток иностранных инвесторов, напуганных кризисом в Юго-Восточной Азии, отрицательное сальдо платежного баланса в связи с резким падением мировых цен на сырье и топливно-энергетические ресурсы, усилившиеся атаки на рубль и многие другие признаки экономической дестабилизации.
Очень быстро выяснилось, что накопленного потенциала стабилизации явно не хватает. Концентрированным выражением этих процессов и явились финансовые потрясения августа 1998 года. Они не только беспощадно обнажили наши старые проблемы, но и породили много новых. Сегодня важно проанализировать угрозы, способные оказать в будущем значительное негативное влияние на развитие экономики. Для успешной борьбы с этими угрозами важно понимать, что возникли они давно, но были существенно обострены кризисом.
К числу таких угроз необходимо прежде всего отнести продолжающийся кризис банковской системы, инфляцию и проблемы с урегулированием российского внешнего долга.
Причин банковского кризиса много. Это и упоминавшееся выше отсутствие в промышленности платежеспособного спроса на банковский кредит, вынуждавшее банки держаться подальше от реального сектора, становиться зависимыми от переменчивой конъюнктуры финансовых рынков. И избыточная вовлеченность системообразующих банков в процесс обслуживания бюджета. И специфическое законодательство, ограничивающее операции банков на фондовом рынке. И увлечение крайне сомнительными проектами в области недвижимости, корпоративных слияний, управления чуждыми видами коммерческой деятельности.
Таким образом, базовые предпосылки для возникновения банковского кризиса существовали еще до августа 1998 года. Мало того, к середине лета кризис в банковской сфере уже стал набирать обороты.
События 17 августа стали дополнительным катализатором кризиса. Замораживание ГКО, падение цен на валютные обязательства государства, девальвация рубля и паническое стремление граждан забрать свои вклады привели к коллапсу банковской системы.
Девальвация рубля вызвала рост цен и тарифов. Два года подряд мы гордились результатами работы по снижению уровня инфляции. Люди, уставшие от гонки цен, вздохнули свободно. Удавалось сохранять стабильность курса рубля, последовательно уменьшать ставку рефинансирования, снижать доходность государственных ценных бумаг.
Но прошедший год доказал: без действенных мер по реформированию реального сектора, преодолению существенных искажений в развитии рынка эти финансовые показатели сами по себе еще мало о чем говорят и мало чего стоят.
В итоге мы не удержали устойчиво низкую динамику цен. Годовой уровень инфляции в 1998 году составил 84,4%. Доля дефицита федерального бюджета в валовом внутреннем продукте хотя и не превысила определенного законом уровня в 4,7%, но это было достигнуто за счет очередного принудительного сокращения бюджетных расходов по сравнению с утвержденными законом показателями, замораживания выплат по государственному внутреннему долгу.
Вынужденный отказ государства от ряда своих обязательств усилил дефицит доверия к нему со стороны кредиторов и инвесторов. В результате на фоне бегства капитала из страны инвестиционная активность оказалась близка к "точке замерзания".
В такой ситуации, усугубляемой нехваткой оборотных средств и бюджетным дефицитом, отечественные предприятия оказались намертво схвачены петлей инвестиционного голода. Обещанный "мост между инфляционным прошлым и инвестиционным будущим" построить так и не удалось. Более того, инфляционное прошлое снова настойчиво постучалось в нашу дверь.
Утрата доверия инвесторов и падение курса рубля резко обострили проблему внешнего долга России. Из года в год мы занимали, чтобы закрыть бюджетную "дыру". Сейчас на повестку дня встал вопрос о реструктуризации долга зарубежным кредиторам. Задача сложная, но ее решению альтернативы нет.
Таким образом, масштабность и повторяемость финансовых проблем свидетельствуют: мы все еще находимся в общем системном кризисе, связанном с тяжелейшей трансформацией российской экономики. А потому - должны быть готовы к новым неудачам, если не сможем разобраться в глубинных причинах происходящего и принять необходимые меры.
Не избежать кризиса государству, в котором суды не защищают интересы акционеров в споре с руководителями компаний, а кредиторов - в спорах с заемщиками. Не избежать кризиса государству, в котором на плаву удерживаются неплатежеспособные предприятия, не умеющие производить конкурентоспособную продукцию. Не может избежать кризиса государство, живущее в долг и не умеющее собирать налоги.
Взятый в 1991 году курс на коренное реформирование российской экономики, создание и развитие рыночных институтов, постепенное встраивание в мировую экономическую систему был и остается правильным. К восстановлению экономики - через сохранение курса, взвешенную и последовательную экономическую политику - другого пути у нас нет.
Основная сложность текущего момента заключается в том, что стратегические задачи повышения эффективности экономики и ее социальной направленности нам приходится решать одновременно с проблемами преодоления последствий кризиса и восстановления стабильности финансовой системы страны.
И сейчас, при сохранении общего стратегического направления, необходимы корректировка методов проведения экономической реформы, учет и исправление допущенных ошибок. Речь должна идти именно о маневре, а не о движении вспять.
1.2. Приоритеты экономического развития
Сегодняшним тяжелым экономическим положением мы платим в том числе за то, что в последние годы часто отдавали предпочтение решению текущих задач в ущерб стратегическим.
Чрезвычайная острота и актуальность нынешних проблем, связанных с преодолением кризиса 1998 года, не может отвлечь нас от настоятельной необходимости разработки и утверждения долгосрочной стратегии экономического развития России.
Накануне нового тысячелетия России необходимо иметь ясные экономические ориентиры и стратегическую программу действий с четкими представлениями о базовых принципах, основных приоритетах, источниках и механизмах экономического развития нашей страны. Такая программа должна стать результатом согласия и совместной работы всех ветвей власти при конструктивной поддержке всего общества.
Нам крайне необходимо согласие. Но согласие это должно быть конструктивным и способствовать решению вполне конкретных проблем. Трудно назвать согласием ситуацию, когда одна ветвь власти поддерживает другую лишь на словах, а на деле принимает несогласованные популистские решения. Мы нуждаемся в согласии, основанном на общей цели, а ведь именно общность цели способна диктовать согласованные действия.
К сожалению, мы часто путали цель с различными средствами ее достижения. На первоначальном этапе были либерализация цен и приватизация, на следующем - стабилизация курса рубля и подавление инфляции, затем - битва с нерадивыми налогоплательщиками и неплатежами.
Однако все это не может быть целью. Это - средства ее достижения. А цель у любого государства может быть только одна: реальный и устойчивый рост уровня жизни своих граждан. Именно ради достижения этой цели граждане платят налоги, терпят административное принуждение и соглашаются на ограничение в реализации своих прав.
Способ достижения указанной цели - создание демократического общества, динамично развивающегося на основе эффективной современной рыночной экономики, высоких технологий, сохраняющего лучшие традиции российской истории, великое культурное наследие и духовные ценности нашей страны.
Для этого государство должно поддерживать и наращивать эффективность российской экономики в условиях неуклонного обострения международной конкуренции. Все текущие задачи, включая задачи социальной политики, мы также должны решать не за счет подрыва своей конкурентоспособности.
Исходя из этого, основным смыслом развития страны, главной идеей нашего вхождения в XXI век должно стать повышение конкурентоспособности российской экономики. Все действия Президента, Федерального Собрания, Правительства, каждого министерства и ведомства, каждого политика должны оцениваться не с точки зрения соответствия либеральным или антилиберальным экономическим взглядам, а по единственному критерию: способствуют ли эти действия укреплению или ослаблению конкурентоспособности России.
Что же такое конкурентоспособность страны? Это прежде всего способность национальных производителей продавать свои товары. Способность увеличивать или по крайней мере удерживать за собой доли рынков, достаточных для расширения и совершенствования производства, для роста уровня жизни. Доля рынков должна быть достаточной и для поддержания сильного и эффективного государства.
При этом нам важно осознавать, что конкурентоспособность определяется долгосрочными процессами развития, а выгода от поддержки производителей некачественных товаров может быть лишь краткосрочной. Поэтому поддержка производителей некачественных отечественных товаров отнюдь не повышает, а наоборот, подрывает конкурентоспособность страны, позволяет оставаться на плаву неэффективным предприятиям и топит эффективные.
Пример - отечественное автомобилестроение. Его практически закрыли от мировой конкуренции, обеспечив тем самым лишь краткосрочные преимущества. Однако эти же преимущества лишили предприятия стимулов к развитию. В результате важнейшая отрасль была едва не уничтожена.
Правда, верно и другое: если подставить не готовое к модернизации предприятие под удар международной конкуренции, оно погибнет. Вывод очевиден: надо регулировать международную конкуренцию. Этим путем идут не только развивающиеся, но и практически все развитые страны.
Если же, погнавшись за свободой потребления лучших товаров, мы лишим себя возможности производить, то нам просто не на что будет покупать эти товары, даже если они окажутся самыми дешевыми в мире. Поэтому, продолжая курс на открытость российской экономики, мы должны найти разумный компромисс между защитой российских производителей и российских же потребителей, обеспечить баланс их интересов.
В связи с этим нам необходимо создать разумную и гибкую систему регулирования доступа иностранных производителей на российский рынок в соответствии со сложившейся практикой международных экономических отношений. Если же мы не защитим наш рынок и наших производителей, мы не только уничтожим реальный сектор экономики, но и лишим себя возможности в будущем развивать его.
Сочетание свободной торговли и протекционизма - неотъемлемая черта внешнеэкономической политики развитых государств. Причем основной инструмент защиты национальных рынков - это практически не используемые Россией нетарифные барьеры: антидемпинговые и компенсационные пошлины, договорные ограничения, жесткие и разнообразные нормы качества ввозимой продукции. Кроме того, нельзя забывать, что наиболее развитые страны успешно добиваются для себя и официальных исключений из правил ВТО.
Мы уже взяли курс на включение России в международное экономическое сотрудничество. Но это сотрудничество должно использоваться не для односторонней перекачки отечественных сырьевых ресурсов, а для радикальной структурной перестройки российской экономики, для технологической модернизации в обрабатывающем секторе нашей промышленности.
Специализация России на производстве и экспорте сырья сложилась давно и усилилась в последние годы. Сейчас это уже приносит стране большие убытки вследствие падения мирового спроса и цен на сырье и энергетические ресурсы. Поэтому перед нами стоит стратегическая задача - в перспективе изменить международную специализацию России путем развития высокотехнологичных отраслей. Тех отраслей, продукция которых способна быть конкурентоспособной на мировом рынке XXI века.
Накопленный запас интеллектуального капитала дает стране возможность в будущем специализироваться на более наукоемких отраслях, на производстве "умных", конкурентоспособных товаров, которые выйдут на первый план в следующем столетии. Превратить эту возможность в реальность можно только при условии осуществления целенаправленной экономической политики. Определить приоритеты такой политики поможет пропаганда отечественной продукции, в том числе проведение специальной выставки товаров ХХI века.
Менять невыгодную для России международную специализацию необходимо также за счет развития легкой и особенно пищевой промышленности. Ведь производство недорогих и качественных потребительских товаров способно стать одной из основ повышения уровня жизни.
1.3. Основные задачи социально-экономической политики в 1999 и 2000 годах
Для проведения результативной экономической политики на ближайшие два года мы имеем крайне трудные стартовые условия. В прошедшем году спад ВВП составил 4,6%. На 1999 год прогнозы также неутешительны.
Первоочередными задачами экономической политики в 1999 году являются не только ликвидация негативных последствий кризиса, но и устранение причин, его породивших, нормализация положения дел в финансово-бюджетной сфере и обеспечение условий ее долгосрочной стабилизации, совершенствование рыночных институтов, поддержка и развитие реального производства, повышение социальной направленности реформ.
Среди важнейших приоритетов нашей политики в ближайший период остается макроэкономическая стабилизация.
Даже при сокращении бюджетных расходов в 1999 году не обойтись без денежной эмиссии. Но именно поэтому, как и 5 лет назад, любые действия в области экономической политики должны проверяться на инфляционную безопасность.
Важнейшим инструментом социально-экономической политики государства является федеральный бюджет. Не только на ближайшие два года, но и на перспективу необходимо решить четыре задачи в области бюджетной политики.
При составлении бюджета нужна жесткость. Но когда он утвержден, такая же жесткость должна быть в его реализации. Бюджет, как хорошо известно, - это закон. Нарушая закон, государство побуждает к этому и все общество, порождая правовой беспредел.
Если государство требует соблюдения финансовой дисциплины от других субъектов рынка, то начинать ему нужно с себя, проявляя больше осторожности и взвешенности при раздаче обещаний. Ответственность за принимаемые государством решения, включая безусловное выполнение бюджетных и других обязательств, - краеугольный камень в современном рыночном хозяйстве. Допущенные Правительством и Федеральным Собранием в последние годы ошибки в бюджетном планировании привели к массовым неплатежам со стороны государства.
Мы ни разу не смогли принять по-настоящему реальный бюджет. Власти - в лице всех ее ветвей - не хватало мужества жить по средствам. Гораздо легче было несколько лет подряд давать заведомо нереальные обещания. Так, на полное исполнение обязательств государства в сфере социальной защиты в бюджетах всех уровней денег по-прежнему не хватает. Это все знают, но никто не берется взять на себя ответственность. Вместо того чтобы признать главной задачей ближайшего времени удержание стабильной ситуации в экономике и социальной сфере, чтобы "не сделать хуже", мы все так же ходим по замкнутому кругу: муниципальная власть перекладывает ответственность на регионы, областная - на федеральную, федеральная - снова на региональную и так без конца. Это, в свою очередь, генерирует многочисленные цепочки неплатежей в экономике. Очевидно, что такую практику надо пресекать самым решительным образом. Это первая задача.
Сокращение внешнего и внутреннего долга государства - вторая задача в области бюджетной политики. Совместными усилиями все органы государственной власти должны сделать все возможное, чтобы успешно завершить переговоры по внешнему долгу страны и реструктуризировать обязательства, отодвинув платежи на как можно более долгий срок. Причем речь идет о проблемах не только 1999 года, но и последующих примерно десяти лет. Совместно с кредиторами предстоит искать непростые, возможно, неординарные решения. Для этого нам необходима четкая и сильная переговорная позиция, а следовательно, убедительная программа действий, поддержанная исполнительной и законодательной ветвями власти.
Третья задача - освободить бюджет от непосильных обязательств, превратить его в реальный. Есть серьезные опасения, что нам с вами не удалось сделать таким бюджет 1999 года. Его нереалистичность по ряду заложенных в него базовых показателей стала проявляться уже сейчас. В таких условиях, возможно, придется пойти на использование соответствующего положения закона о бюджете и корректировать его ежеквартально. Постараться завершить 1999 год таким образом, чтобы проект бюджета-2000 удовлетворял означенным целям. Это можно и должно сделать.
При этом идти лишь по пути сокращения расходов было бы непростительной ошибкой. Этот путь - лестница вниз, в основании которой стоит абсолютное обнищание населения, чреватое социальными взрывами. Естественно, речь не идет об абсолютно необходимой экономии средств, резком уменьшении расходов за счет "сжатия" непомерно раздутого бюрократического аппарата как в центре, так и на местах. Сокращать расходы можно только за счет структурных изменений, а не за счет отказа в финансировании работающих людей и действующих учреждений. Это не сокращение - это издевательство. Кроме того, у нас большие резервы увеличения доходов.
Таким образом, в нашей бюджетной политике необходимо перенести акцент с сокращения расходов на увеличение доходов. Конечно, эту четвертую по списку, но не по важности задачу выполнить очень трудно. Обидеть научный институт или больницу, в очередной раз сократив ассигнования, много проще. Но без решительного перелома ситуации с доходами мы обречены шагать по ступенькам вниз.
Общий курс определен: снижение бремени на товаропроизводителей, расширение на этой основе налогооблагаемой базы и улучшение администрирования. Другие направления налоговой реформы предполагают, в частности:
- предельное упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, максимальное использование тех налогов, которые бы не сводили на нет мотивацию к росту прибыли, личных доходов, занятости;
- существенное увеличение доходов государства за счет проведения комплекса мероприятий, стимулирующих отказ предпринимателей от теневой экономической деятельности;
- сведение к минимуму мер текущего налогового контроля за деятельностью предприятий, сосредоточение ресурсов контролирующих органов на ключевых сферах;
- предоставление субъектам Федерации самостоятельных налоговых источников, соответствующих объему их конституционных функций, постепенное сокращение объемов федеральных трансфертов.
Чем быстрее будет завершена эта работа и обеспечена на несколько лет вперед неизменность налогового законодательства, тем лучше будет инвестиционный климат в России, тем быстрее будут сформированы условия для начала экономического роста.
Необходимо принять ряд законодательных решений по усилению дисциплины налогоплательщиков и добиться совершенствования мер по повышению собираемости налогов. В частности, необходимо установить ответственность собственников и управляющих предприятиями за неуплату налогов в бюджет.
Когда государство имеет реальный бюджет, снижает налоги, а главное, выполняет свои финансовые обязательства, оно вправе потребовать того же от налогоплательщиков. Начиная с 1999 года необходимо совместными усилиями обеспечить постепенное сокращение недоимок по платежам в бюджет.
Нужно продолжить работу по сокращению и рационализации расходных статей бюджета. Важной задачей является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов. В 1999 году необходимо провести ревизию нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальн